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论物上请求权制度(孙霞)/孙霞

时间:2024-07-06 01:03:31 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8060
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论物上请求权制度

孙霞
华东政法学院民商法学硕士生


我国正在制定《物权法》,物上请求权制度作为物权保护的重要方式,是物权法的重要组成部分。本文拟对物上请求权制度进行研究和分析,并提出对我国物权法中物上请求权制度的看法。
一、物上请求权的性质与种类
物上请求权,也称物权的请求权,是指当物权的圆满状态受到妨害或有被妨害之虞时,物权人为了排除或预防妨害,请求对方为一定行为或不为一定行为的权利。物上请求权的目的为排除妨害,根据不同的妨害形态可分为以下几种,(1)当他人没有权限而占有物权的所有物妨害物权时,发生物权的返还请求权;(2)以此外的方法妨害物权的,发生妨害除去请求权;(3)妨害有发生之虞的,发生物权的妨害预防请求权。我国民法没有物权概念,也没有物上请求权概念。但是,有关于物上请求权的若干规定。在我国民法之上,强调了物上请求权的民事责任性质,即我国《民法通则》将物上请求权作为民事责任的形式之一同其他责任形式集中作了规定。与此同时,《民法通则》第106条规定:公民、法人违反合同或者不履行其他义务的,应当承担民事责任。而第六章明确规定了:“违反合同的民事责任”和“侵权的民事责任”。则物上请求权作为民事责任而发生的行为属于公民、法人不履行其他义务的行为。具体而言,停止侵害、排除妨碍、消除危险和返还财产即是以物上请求权为内容的民事责任形式。相应的,我国民法上的物上请求权为停止侵害请求权、排除妨碍请求权、消除危险请求权和返还财产请求权。
对物上请求权性质,有以下几种观点:1、债权说,认为物权的请求权是对特定人行使的独立的权利,属债权性质的权利。2、物权说,认为物上请求权是物权的作用,而非独立的权利,其依存于物权而存在、消灭。3、准债权说,认为其为类似于债权的一种独立的请求权,但从属于基础物权并与之共命运。但这三种观点都有存在片面性。因为一方面物上请求权是请求权,区别于物权;同时,物上请求权又是物权的作用,又区别于债权请求权。请求权,是指要求他人的行为(作为或不作为)的权利。请求权中,有债权的请求权和物权的请求权,还有亲属权的请求权。物上请求权,是请求权,即以要求他人为一定的行为为内容。因此,在物上请求权的实现的问题上,适用关于债的履行或给付的规定,如给付不能、给付迟延等。当物上请求权构成给付不能时,则发生请求权的转化问题。即根据占有人的过错情况分别转化为不当得利返还请求权或损害赔偿请求权。在这一点上,物上请求权与物权相区别。物权为请求权,为要求他人为一定行为的权利,但不能直接对客体进行直接支配,与此形成鲜明对比的是,物权是支配权,就权利的客体进行直接支配的权利。因此,物上请求权区别于物权,也独立于物权。另一方面,物上请求权又是物权的作用或权能。 物上请求权,基于物权而生,与物权共命运,即随着物权的发生、移转、消灭而进行相应变动。物上请求权,是物权的权能,是物权受到侵害或可能被侵害时进行自我保护的一种手段。也就是说,物上请求权是物权的作用。因此,物上请求权与债权的请求权不一样,不适用于消灭时效制度。因为债权具有积极性,即权利须主动的请求对方给付,以实现其利益,而物权恰恰相反,物权具有消极性,即物权的享有不须积极的请求对方为给付行为,仅在其圆满状态受到破坏时才发动其请求权,以除去妨害等。消灭时效制度适用于债权,即债权的请求权的给付,对债权人积极行使权利无疑有很大督促作用。而保护物权完整的物上请求权显然不应划到消灭时效的适用范围之下,否则无疑会激起侵害物权的投机激情。
二、基于所有权的物上请求权
(一) 所有物返还请求权
所有物返还请求权,是所有人对于无权占有或侵夺其所有物者,请求返还其所有物的权利。其构成要件只有一个,即相对人无权占有其物。所谓无权占有,是指没有正当权源而占有他人的物。其发生原因如何、其期间长短、占有人善意或恶意、有无过失在所不问。若占有人有正当权源,如有地上权或质权或债权等时,该物的占有人得进行抗辩,而继续其占有。当某物上的所有权为共有时,若共有人中的一人逾越其应有部分行使权利,因认为其无权占有他人的部分,阻碍了其他共有人行使权利,因此,应允许其他共有人得以行使物上请求权,请求返还占有或除去妨害。
物上请求权主体须为所有物的所有人,包括单独的所有人或共同所有人。请求权相对人为现在的无权占有人。所谓现在的无权占有人,即现在仍事实上管领其物但无正当权源的人。相对人应不仅仅限于直接占有人,间接占有人也可以成为相对人。因为所有物返还请求权以物的交付为目的,但物的交付并不以现实的交付为限,还有观念交付与简易交付。故对于间接占有人,物上请求权人也可行使返还请求权。
返还请求权的内容除原物的返还外,还涉及原物不能返还时的损害赔偿问题以及费用能否求偿的问题,对这些问题的处理依占有人的主观心理状态而有所不同。
1、 所有物的毁损或灭失
善意占有人对所有物没有恶意,即他们已经尽到了善良管理人应尽的义务,对所有物的毁损或灭失没有过错,故不负赔偿责任;如果提起侵权行为请求权的权利人能够证明,所有物的毁损或灭失是由可以归责于善意占有人的原因造成的,则善意占有人也应当负赔偿责任以填补权利人无辜所受之损害。对于恶意占有人,因其对所有物本来就具有恶意,故不可能证明自己已经尽到了善意管理人的义务,因此必须对所有物的毁损或灭失负赔偿责任。但是,权利人只要证明自己对所有物享有物权就可以提起返还请求权,而相对人则须证明自己是否为善意,若相对人不能证明自己为善意占有时,即被推定为恶意占有,就要对所有物的毁损或灭失负赔偿责任;而依侵权行为对恶意占有人提起损害赔偿请求权时,权利人则必须证明恶意占有人对所有物的毁损或灭失有过错,这就加重了权利人的举证责任,对权利人不利。不过,这一点可以通过不当得利返还请求权加以弥补。不当得利制度对恶意受益人附加了返还不当得利的“加重”返还责任,返还的范围包括受领时所取得利益、受领利益的利益以及受益人的损害赔偿。
2、 关于费用的求偿
善意占有人支出的必要费用(指在出现危害物的存在的特别情形时为保持物的存在而付出的费用),应依何种依据请求返还,在我国现行法上并无明确规定。善意占有人是误将他人事务认为自己事务而为管理,对此能否成立无因管理,在理论上尚有分歧。笔者认为,为平衡当事人双方的利益,不妨承认善意占有人不违背权利人的意思、并且管理结果有利于权利人而实施的管理行为构成无因管理。学说上亦有“客观标准说”,即:管理人管理的事务是否系他人的事务,应以客观上是否属于他人为标准来判断,只要客观上可以辨认属于他人的事务,均可成立无因管理,故管理人误将他人的事务作为自己的事务管理的,可以成立无因管理。在某些场合,善意占有人所支出的必要费用还可以依不当得利请求权要求返还。受益人取得的利益,既包括财产的积极增加,也包括财产的消极增加。所谓财产的消极增加,是指财产利益本应当减少而因为一定法律事实并未减少。财产利益本应减少而没有减少,客观上仍然可以归结为利益的增加。因此,善意占有人能够证明权利人占有所有物时,也要为保持物的存在而付出此项必要费用时,就可以请求权利人返还其所受之利益。善意占有人还可以就增加物的价值而付出的有益费用,依不当得利请求返还。恶意占有人支出的必要费用和有益费用,只有在能够证明为权利人的利益而无因管理时,方可请求返还。
(二)所有权的排除妨害请求权
所有权的妨害排除请求权,是指所有人对其所有权的圆满状态被他人妨害时,得请求妨害人除去妨害的权利。无论妨害人是否有故意、过失的主观过错。妨害的形态有事实上的妨害和法律上的妨碍。但所有人有容忍义务的,妨害人可以此抗辩,不构成妨害。容忍义务包括基于法律规定的容忍义务,如相邻关系;基于他物权发生的容忍义务。他物权是对所有权的一种限制,他物权人对所有物的使用收益,所有权人有容忍的义务;基于债权发生的容忍义务,如对承租人的使用有容忍的义务。容忍义务的举证责任应由妨害人承担。所有权妨害除去请求权的效力,是排除一定行为的妨害。其不同于损害赔偿请求权,所有人不能请求回复原状,而仅能除去妨害因素,因为妨害区别于损害,损害为妨害行为所产生的各种不利益,以故意与过失为要件,属侵权行为损害赔偿范畴。妨害为某一损害发生的源头,是所有人请求排除的对象,非以故意或过失为要件。
(三) 所有权妨害防止请求权
所有权妨害防止请求权,是指所有权人对于有可能妨害其所有权的行使的妨害人得以请求防止妨害的权利。无论妨害人有无故意、过失,只要存在妨害所有权人行使完整所有权的可能性,所有权人就得以行使防止妨害请求权。所有权妨害防止请求权的内容是,被告(有妨害所有权人之虞的人)应以自己的费用为妨害预防或防止行为--或为积极行为,其应以给付为之,但被告拒绝履行的自然适用关于强制执行的规定。一般的原则是,妨害防止行为应以被告的费用负担。总之,应就具体情形,对各方利益进行全面衡量,而寻求较为妥当的判断是可靠的做法。
三、其他物上请求权
除所有权以外的物权,即他物权,其受侵害时他物权人是否也有权提起象所有权人一样的物上请求权?各国立法例各不相同。由于我国现行法律尚未确立他物权的概念,因此未有他物权的物上请求权制度的规定。但从物权法的完整体系考虑,此次制定物权法应当借鉴其他国家地区的立法例及学说进行探讨。
(一) 担保物权
首先,关于抵押权。抵押权为不移转占有而设定物上担保。因此抵押权人不占有抵押物,因此抵押权人不会发生基于抵押权而要求返还占有的问题;即不存在物的返还请求权。那么,抵押权是否存在妨害除去请求权和妨害防止请求权呢?有的学者认为,对于抵押权人的行为足以使抵押物的价值减少时,法律赋予抵押权人特殊的救济途径: 如当抵押权人的行为足以使抵押物价值减少的,抵押权人有权要求抵押权人停止其行为;当抵押物价值减少时,抵押权人有权要求抵押人恢复抵押物的价值,或者提供与减少的价值相当的担保。因此认为没有必要再规定抵押权的物上请求权。但是,关于抵押权保护的特殊规定,仅限于抵押物价值减少的情形。当抵押物被夺取、被他人非法占有或有被妨害之虞时,难有保障。更何况抵押权也是物权的一种,也在某种程度上体现了对所有物的支配(对物的价值的支配)性质,当然也应有物上请求权存在的理由。因此,肯定抵押权上的物上请求权,也是抵押权的内在要求,这样作无疑是妥当的。笔者认为,基于抵押权的物上请求权有如下几种:
1、 停止侵害请求权
即《担保法》第51条规定的,因抵押人或第三人的行为足以使抵押物的价值减少时,抵押权人有权要求侵害人停止侵害行为,防止抵押物价值的减少。至于侵害行为是出于故意还是处于过失,是作为还是不作为,是已经造成抵押物价值的减少还是仅对抵押物的价值构成威胁,是对抵押物的全部侵害还是对抵押物一部分造成侵害,都不影响抵押权人行使侵害停止请求权。但如果是抵押人正当使用抵押物而使抵押物价值减少,抵押权人不得行使停止侵害请求权。因为抵押权设定后,抵押人对抵押物仍有占有、使用、收益和处分的权利,抵押人正当使用抵押物并不构成对抵押权的侵害。
2、恢复原状请求权、增加担保请求权
即《担保法》第51条规定的,当抵押物因抵押人的行为已经造成价值减少时,抵押权人有权要求抵押人恢复原状或增加新的担保。恢复原状,主要是指通过修复等手段,继续保持抵押物的价值,若无法恢复原状或恢复原状费用过高,在经济上不合算,则抵押权人只能要求抵押人增加担保,而不能请求恢复原状。
其次,关于质押权。质权的成立与存续,以质权人占有质物为必要。那么质权人丧失占有后,其质押权因此而丧失还是得基于质权请求返还?笔者认为,应该区别不同情形作出不同的判断。如果质权人基于自己的意愿将占有的质物返还出质人,不问返还原因为何,质权便归于消灭,不适用占有改定或代为占有的制度,也不享有再返还请求权。若质权人丧失对质物的占有,并且是永久性的、不能回复的,如遗失、灭失,则质权人的质权因此而消灭,不再享有质押权。如果丧失占有可以回复,则质权并不消灭,而是得基于质权而请求返还,无论对方是第三人还是出质人。此外,质权人当然也得提起妨害除去及妨害防止请求权。只有如此,才能使质权这种物权不仅仅是法条上的权利。
其次,关于留置权。留置权属法定担保物权,基于特定的法律关系而占有标的物,以对物的占有为其存续要件,也就是说,留置权人非基于留置权而有占有的权利,而是基于占有而成立留置权。一旦占有丧失,留置权即随之而消灭。这一点区别于质权的先有质权后有占有。因此,留置权的占有丧失时,留置权人不能基于本权请求返还留置物,也不得于占有被侵夺而丧失时,提起占有之诉。但是当留置权受妨害或有妨害之虞时,得基于本权主张物上请求权。
(二) 用益物权
地上权及地役权等用益物权,虽不是对物进行全面支配的权利,但也具有对物进行部分支配的性质,而且在其存续的时间和空间上。其支配性质也包括对物的所有人的对抗和排斥。因此,当其受侵害时,也同样得提起返还之诉、妨害除去之诉及妨害防止之诉。我国现行法之上,没有确立物权概念,同样也没有地上权和地役权概念。不过,法律对此种权利有相应的规定。我国《土地管理法(1988年修正)》第七条、第九条、第十条及第十一条,界定了国有土地使用权和集体土地使用权,并规定了登记制度(发生、变更要进行登记),是明显的物权,在性质上与地上权相似。除地役权、地上权以外,我国现行法上的用益物权还有承包经营权,以客体为标准可分为土地承包经营权、其他自然资源经营权和企业经营权。

参考文献:

1、 梁慧星,陈华彬的《物权法》(发律出版社97年版)。
2、 论物上请求权的诉讼时效》 尤冰宁。
3、王泽鉴:《民法学说与判例研究》第一册,中国政法大学出版社,1998年版。
4、孙宪忠:《德国当代物权法》,法律出版社,1997年版,第66页。
5、王利明《论物权的请求权》,《民商法研究》。
6、王利明《物权行为若干问题探讨》。

河北省人民政府关于修改《河北省地方教育附加征收使用管理规定》的决定

河北省人民政府


河北省人民政府关于修改《河北省地方教育附加征收使用管理规定》的决定

河北省人民政府令〔2010〕第2号


《河北省人民政府关于修改〈河北省地方教育附加征收使用管理规定〉的决定》已经2010年2月24日省政府第54次常务会议通过,现予公布,自2010年4月1日起施行。


省长

二○一○年二月二十六日

河北省人民政府关于修改《河北省地方教育附加征收使用管理规定》的决定


河北省人民政府决定对《河北省地方教育附加征收使用管理规定》作如下修改:

一、第五条修改为:“地方教育附加以实际缴纳增值税、消费税和营业税的税额为依据,按百分之二的比例征收。”

二、第九条修改为:“地方教育附加属于专项资金,应当依照国家有关规定用于发展义务教育,改善中小学办学条件,弥补企业剥离中小学办学经费的不足。任何单位和个人不得截留或者挪用。”

本决定自2010年4月1日起施行。

《河北省地方教育附加征收使用管理规定》根据本决定作相应的修订,重新公布。



河北省地方教育附加征收使用管理规定


第一条为增加地方教育的资金投入,促进本省教育事业发展,根据国家有关规定,制定本规定。

第二条在本省行政区域内缴纳增值税、消费税和营业税的单位及个人,除本规定第四条规定的外,都应当缴纳地方教育附加。

第三条县级以上人民政府财政和教育行政部门按照各自的职责分工,负责地方教育附加的使用和管理工作。

各级地方税务机关负责地方教育附加的征收工作。

第四条对中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业暂不征收地方教育附加。

海关对进口产品征收的增值税、消费税和营业税不征收地方教育附加。

对卷烟生产企业减半征收地方教育附加。

因减免增值税、消费税和营业税而退税的,应当同时退还已经征收的地方教育附加。

第五条地方教育附加以实际缴纳增值税、消费税和营业税的税额为依据,按百分之二的比例征收。

第六条地方教育附加应当按规定的范围和标准征收。任何单位和个人不得擅自减征或者免征地方教育附加。

第七条地方教育附加由增值税、消费税和营业税的纳税义务人所在地的地方税务机关与教育费附加同时征收。

征收地方教育附加所需的经费,在省级财政预算中安排。

第八条地方教育附加作为省级收入,征收后就地缴入省级国库,并纳入省级预算管理。

地方教育附加的具体入库办法,由省财政部门会同省地方税务机关和中国人民银行石家庄中心支行制定。

第九条地方教育附加属于专项资金,应当依照国家有关规定用于发展义务教育,改善中小学办学条件,弥补企业剥离中小学办学经费的不足。任何单位和个人不得截留或者挪用。

第十条审计机关对地方教育附加的征收、使用和管理情况,应当依法实施审计监督。

第十一条违反本规定拒绝缴纳地方教育附加的,由地方税务机关予以警告,责令限期缴纳;逾期仍未缴纳的,除缴纳欠缴的地方教育附加外,并处一万元以下的罚款。

第十二条征收、使用和监督管理地方教育附加的部门及单位的工作人员有下列行为之一的,依法给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任:

(一)擅自减征或者免征地方教育附加的;

(二)截留或者挪用地方教育附加的;

(三)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

第十三条本规定自2003年12月1日起施行。1995年12月29日经省人民政府批准、省人民政府办公厅印发的《关于征收高等教育附加费实施办法的通知》同时废止。




关于印发《深化水务管理体制改革指导意见》的通知

水利部


关于印发《深化水务管理体制改革指导意见》的通知

水资源司〔2005〕49号



各流域机构,各省、自治区、直辖市水利(水务)厅(局),各计划单列市水利(水务)厅(局),新疆生产建设兵团水利局:

  在中央十五届五中全会关于“改革水的管理体制”精神指引下,以区域涉水行政事务统一管理为标志的水务管理体制改革取得重要进展,收到明显成效。为进一步推进和深化水务管理体制改革,认真解决改革进程中遇到的问题,加强对这项工作的指导,我部制定了《深化水务管理体制改革指导意见》,现印发你单位,请结合实际,认真贯彻落实,全面做好水务管理工作。

中华人民共和国水利部
2005年2月4日


  附件:

  深化水务管理体制改革指导意见

  近年来,在中央十五届五中全会关于"改革水的管理体制"精神指引下,地方各级人民政府为适应经济社会发展需要,缓解城乡供水紧张状况,贯彻科学发展观和中央水利工作方针,落实《水法》有关规定,推进以区域涉水行政事务统一管理为标志的水管理体制改革。目前,全国30个省、自治区、直辖市组建水务局或由水利局承担水务统一管理职能的县级以上行政区已达1251个,占全国县级以上行政区总数的53%,其中,北京市、上海市、黑龙江省、海南省已实现了辖区内的水务统一管理。实现水务统一管理的地区,在统一调配地表与地下、城市与农村、区内与区外水资源,统一编制涉水规划,提高城乡防洪安全、供水安全、生态安全等方面,取得了明显成效。但也存在着观念转变不够;关系尚未真正理顺;各地改革不同步,上下级管理职能不对口;现有法规滞后于水务管理实践;水务投资和项目融资渠道不畅;水务产业化与市场化发育缓慢;队伍建设不适应形势发展要求等问题。为进一步推进和深化水务管理体制改革,高度重视和认真解决改革进程中遇到的各种问题,加强对这项工作的指导,在调查研究和总结各地实践经验的基础上,水利部提出本指导意见,供各地参照执行。各地应在本意见指导下,从当地实际出发,积极探索,勇于实践,进一步推进和深化水务管理体制改革。
  一、 进一步提高对水务统一管理必要性的认识
  水务统一管理是贯彻科学发展观和中央治水方针,保证城乡供水安全和全面建设小康社会的迫切需要。水务统一管理是贯彻科学发展观的具体体现,是统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展的重要措施,是贯彻中央治水方针的实际行动,是水利部党组治水新思路的成功实践,是确保城乡供水安全和全面建设小康社会的迫切需要。
  水务统一管理是水资源开发利用规律的客观要求,符合水资源的自然属性和经济属性。流域性和循环可再生性是水资源区别于其他资源的重要属性,水资源始终处在降水--径流--蒸发的水文循环之中,要求对水资源的利用形成取水--供水--用水--排水--处理回用的系统循环,对区域涉水事务进行统一管理。城乡分割、部门分割的水管理体制是计划经济的产物,造成涉水规划难协调,水源工程和供水、节水设施建设难同步,水源配置和供水调度难统一,污水处理与再生水回用难一致,不能适应生产力发展对水务生产关系的要求。只有实行水务统一管理才能有效解决水资源开发利用中存在的矛盾。
  水务统一管理是优化配置水资源,提高水资源利用效率的体制保证。《水法》明确规定各级水行政主管部门负责行政区域内的水资源统一管理和监督工作。水资源管理是对水资源量、质、温、能的全要素管理,对水资源治理、开发、利用、配置、节约、保护的全方位管理,对水资源供给、使用、排放的全过程管理,因此在水资源统一管理基础上的水务统一管理是水资源优化配置、高效利用和科学保护的体制保证。
  水务统一管理是水务行业适应城市化和工业化快速发展的必然结果。改革开放以来,我国经济社会快速发展,城市化率稳步提高,城市水资源供需矛盾日益突出。而城市化地区水资源总量少、利用效率低,用水集中、排污量大、处理不足,水安全保证程度不高,只有对涉水行政事务进行统一管理才能从根本上解决以城市为重点的水问题。
  二、进一步深化水务管理体制改革工作
  水务管理就是在水资源统一管理的前提下,对涉水行政事务统一管理。要对城乡水资源进行统一管理,对辖区范围内防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持乃至农村水电等涉水行政事务的统一管理。水务管理体制的核心是在行政区域水资源统一管理的前提下实现涉水行政事务统一管理,推动一体化的水服务体系建设。水务管理的目标是:通过涉水行政事务的管理体制改革,整合涉水行政职能,提高水行政的社会管理能力和公共服务水平,实现水资源的优化配置、高效利用和科学保护。逐步建立政企分开、政事分开、责权明晰、运转协调的水务管理体制;建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务运行机制;建立发挥体制优势、强化行业管理的水务政策法规体系。
  水务管理不仅是管理职能和服务范围的转变,更重要的是治水思路和水利发展战略的重大转变,要适应这种转变,就要转变观念, 明确目标,在思路、管理、服务、投资、建设、运营几个方面实现观念创新、机制创新和体制创新。在建立水务管理体制的过程中,还要注意把握职能调整与管理的关系,行业管理与行业隶属的关系,管理形式与内容的关系,量质并重。做好水务管理工作,要逐步实现以下几方面的转变:
  一是工作领域从农村水利向城乡一体化水务转变。以建设节水防污型社会为目标,对城乡水资源全面规划、统筹兼顾,优化配置,农村供水与城市供水相统筹,城市防洪工程与城市建设相协调,实行城乡防洪、供水、排水、污水处理、再生水回用、地下水回灌统一调度。
  二是管理方式从直接管理向间接管理转变。实现从管水务企业到管水务资产的转变;实现从静态管理到动态管理的转变;实现从实物形态管理到价值形态管理的转变;实现从前置性审批管理向全过程监督管理的转变;实现从管理领导班子向委派产权代表的转变。
  三是运行机制从单纯的政府建设管理向政府主导、社会筹资、市场运行、企业开发转变。必须充分发挥市场机制在水务工程建设与运营中的作用,改革水务投融资体制与运行机制,推进水务产业化与市场化进程,构建水务良性运行机制。
  四是人才结构从注重工程技术人才向技术、管理、经营人才并重转变。要通过引进人才、加强培训、扩展知识结构等方式建设一支懂技术、会管理、善经营的水务人才队伍,为水务改革与发展提供人力资源保障。
  三、 依靠地方人民政府,开创水务工作新局面
  一是建立健全政企分开、政事分开的现代水务管理体制。水务管理的政府职能要突出水务的社会管理和公共服务职能。具体职能为统一制定水务管理法律法规与技术经济政策;统一编制水务各项规划,完善水务规划体系,形成民主科学的决策机制;审核水务建设年度计划;制定并监督执行城市供水应急预案;负责城乡防洪、除涝、城市河道整治;负责城乡水生态、水环境建设与管理;负责城乡水土流失治理;负责水力资源的开发利用和水电设施的建设与管理;负责水务企业经营资质的审核认证以及特许经营权的发放和收回,规范水务企业的经营行为,保障公众用水的合法权益和各种投资主体的合法权益;制定市场准入规则,加强市场监管;监测供排水水量、水质、水压等主要指标,监督水务企业服务质量;建立水务公益性工程稳定的投融资渠道和市场运营模式;负责水源和供水、排水系统的统一调度;监督水务国有资产的保值增值,对水务系统公益型和经营型资产采用不同的监管方式,突出对公益型水务资产的监管;建立科学的成本评估体系,协助价格主管部门制定供水、排水等价格政策。
  二是协调各部门关系,形成统一管理、团结治水的水务工作格局。水务管理是一种全新的管理体制,是水行政管理职能的重大变革,是涉水事务职能的重组,要按照"统一管理,团结治水"的要求,加强与有关部门的协作,取得他们的支持,协调处理好各方面的关系,共同做好水务工作。供排水工程及管网、城市防洪工程、水土保持与水环境工程等水务设施是城市基础设施的重要组成部分,其建设规划应依法纳入城市总体规划;城市供水管网施工改造离不开建设主管部门的支持;污水处理厂的布局和建设、水功能区管理、水力资源开发与水污染防治、生态环境保护工作密切相关,也要协调好与环境保护主管部门的关系。
  三是健全地方性水务管理法规体系。要充分发挥水务统一管理的体制优势,严格执行《行政许可法》、《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《取水许可制度实施办法》、《水利产业政策》等法律法规,建立对城市供水、用水、排水的监督机制,采用取水许可、计划用水等行政措施,从源头上加强城市用水的监管。要针对执法和行政管理中存在的突出问题,密切结合当地实际,清理与水务管理体制不相适应的地方性水务管理办法,按照水务统一管理的要求,明确执法主体,逐步建立健全发挥水务管理优势、强化水务行业管理的《城市供排水管理办法》、《城市污水处理及回用管理办法》、《城市饮用水水源地保护办法》、《城市计划用水与节约用水管理办法》等地方性水务管理法规。在完善地方性水务管理法规体系的同时,要加强执法监督和工作指导,全面贯彻落实现有法律、法规,及时研究解决工作中出现的新情况、新问题。
  四、 依靠地方人民政府,推进水务产业化与市场化进程
  在国家政策指导下,积极推进水务产业化与市场化进程,逐步建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务运行机制。
  一是建立多元化、多渠道、多层次的水务投融资机制。要区分公益性项目与经营性项目,确定不同的投资机制与运营模式。对于农村水利、城市防洪、城市供排水管网和水源保护等公益性工程,政府应该承担起建设、运行、维护以及更新改造的责任,主要目标是建立稳定的财政投资来源和市场化的运营模式,加大政府财政投资力度,要把国家政策规定的城市基础设施建设维护费中用于城市防洪及供排水设施与管网改造部分的投资用足用好,还要研究支持公益性水务工程建设的相关政策措施,同时也要按照事权划分原则,形成多级投入机制。对于城市供水等经营性项目,资金来源应该市场化,利用特许经营、投资补助、招标拍卖等多种方式,吸收社会资本参与开发,走市场化开发、社会化投资、企业化管理、产业化发展的道路。
  二是在推进水务市场化的同时,加强政府对水务市场的监管。政府对水务市场的监管是水务市场化的重要组成部分,要通过水务规划体系、技术标准和定额体系、相关行政法规对水市场进行监管。监管的主要内容是水务服务质量、服务价格、运行安全和国有资产的保值和增值。
  三是改革水价形成机制,依靠科技进步推进水务产业化、市场化进程。根据国务院办公厅《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》精神,综合考虑水务企业生产成本、居民承受能力和物价指数,建立合理的供水水价形成机制和水价调整机制,对居民用水实行阶梯式计量水价,对非居民用水实行计划用水和定额管理,以及超计划、超定额加价方法,促进节约用水。加大污水处理费的征收管理力度,尽快实现所有城市开征污水处理费;已经开征污水处理费的城市,要把污水处理费的征收标准尽快提高到保本微利的水平。在继续推进供水行业市场化与产业化发展的同时,积极引进、开发污水处理等先进技术与装备,合理确定和调整回用水价格,加快培育污水处理与再生水回用市场。
  四是构建有利于水务行业市场化改革的宏观政策环境和配套改革措施。要确立规范的水务市场准入与退出规则; 建立完善特许经营管理办法;建立健全水价调整与听证程序、产品与服务价格审核程序;建立政策性损害的利益补偿机制;实行内外资进入水务行业的国民待遇和政策;统筹考虑职工安置与国有资产保值增值。推进水务产业化与市场化,要充分考虑不同地区的发展差距,政策要适度向中西部欠发达地区和东北老工业基地倾斜,因地制宜,分类指导。
  五是整合水务产业结构,培育跨区域的大型水务集团。应利用投资主体的多元化改革,以市场为主导,以资本结构的调整拉动产业整合。鼓励有扩展实力、具有一定规模的水务企业,通过并购、整体收购、交叉持股等多种形式,培育跨区域的大型水务集团,在竞争中做大做强。
  六是推进水务行业产权制度改革。随着水利工程管理体制改革的深入和水务企业改制的全面展开,要加大水务企业产权制度改革的步伐,建立"产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学"的现代企业制度,使水务企业真正成为法人主体和市场竞争主体。
  五、 全面规划,突出重点,扎扎实实做好水务工作
  各地要根据全国统一部署,在水资源综合规划工作基础上,加强城市水资源规划等专项规划工作,编制城市供水规划、城市防洪规划、城市排水规划、城市水生态建设规划等专业规划,形成完整的水务规划体系,纳入城市总体规划。要结合规划的开展,梳理水务工作中存在的突出问题,根据水务工作的特点,综合考虑水安全、水资源、水生态、水景观、水文化、水经济,以保障防洪安全、供水安全、生态安全和建设节水防污型社会为重点,加强城市防洪、供水设施建设,加强水资源监测、加大水源保护力度,强化全社会节水和治污,扎实做好水务工作。
  一是以城市防洪工程建设为重点,切实提高城市防洪保安能力。在工程建设中,进一步完善规划,使防洪、排涝、调水等功能得以完善配套,保证整体效益得以发挥,全面提高城市的防洪保安能力。
  二是以保证城乡供水安全为重点,提高用水保证率。本着"优水优用"的原则,按照"先地表水、后地下水"的用水秩序,合理配置地表水、地下水。利用现有水工程体系,实施多水源联合调度,保证城乡供水水量和水质;广开水源渠道,大力发展区域供水、联网供水。
  三是以维护河流健康生命为重点,不断改善城乡水环境。通过高水平的规划和高标准的建设,真正把城市水利建设成为清水绿带、环境优美、风景颐人的现代化工程设施,促进人与自然和谐。
  四是以加强城乡供水水源保护为重点,切实加强对重要水域的保护。加快截污导流工程建设,强化污水排放管理,对城市供水水源地要设立保护区,保证供水保证率和水质总达标率在95%以上。重要城市要建立供水应急预案,从水量、水质上确保城市的供水安全。按照水功能区划要求,切实加强水功能区的监督管理,核定水域纳污能力,提出限制排污总量的意见。
  五是加强培训,优化结构,建立高素质的水务干部职工队伍。切实加强水务队伍建设,努力提高水务队伍整体素质,强化服务意识,提高服务质量和水平。水务局领导班子中必须配备熟悉水务管理或供排水业务的同志,使领导班子结构更合理。原来从事农村水利工作的同志,要主动学习城市水利和经营管理知识,尽快熟悉城市工作;原来从事城市供排水工作的同志,也要努力学习水利知识。各级水利系统要对水务干部队伍建设和人才培养给予高度重视,采用集中培训、学习考察、境外培训、技术交流、挂职锻炼等多种形式,加强培训,加快干部队伍建设和机构能力建设。将水务干部队伍建设与依法行政紧密结合起来,严格水行政执法,坚持依法治水,培养一支既懂业务、又懂政策法规的干部队伍,做到文明执法、规范执法,提高水务行业在人民群众中的地位。
  希望各地在水务管理体制改革中,加强学习和调查研究,及时总结经验,研究新情况,解决新问题,进一步深化水务管理体制改革。