深圳城管部门拆除交警遮阳伞：法理何在？

刘建昆


　　一个月前，《深圳城管部门欲拆除交警遮阳伞》的新闻铺天盖地，转载者众，然则多为不明就里。抛开实际立法立法，单就法理而言，城管的做法无疑是有理论依据的。

　　在私有制场合，在他人私有不动产上设置工作物，属于一种合同上的地上权，在公物场合，这种做法就是公物的特别使用制度。交警要设置遮阳伞的地点，一般来说属于道路公物。在道路公物上设置电杆、话亭，乃至自动贩卖机之类设施，必须经过公物管理权拥有者（即公物管理行政机关）的许可，这在公物法上属于公物的“特别使用”。这种特别使用，在实务中表现不一，有的以行政契约的面貌出现，有的以行政许可的面貌出现，而且一般而言，特别使用是要向公物管理者支付一定的费用，这种费用可以是所谓合同对价，也可能是行政规费，依据各国具体法律制度而定之。

　　正常情况下，交警所设置的遮阳伞，与红绿灯，岗亭等类似，可以归入机关公物。一般而言，机关公物的设置不必采用许可或者合同的形式。然而深圳交警所设置的遮阳伞，由于来自企业赞助而非财政拨款，尤其是，赞助企业在遮阳伞上印制了广告。这样的做法产生的直接后果，就是使遮阳伞的法律性质产生了变动，即遮阳伞不再属于机关公物，而是带有商业广告性质的纯私人物品。正因为如此，遮阳伞设置在道路公物上，这种行为的性质也发生了变动，不再是两个行政机关围绕公物的工作关系，而成为公物行政机关对遮阳伞赞助企业的管理政法律关系。

　　城管作为城市公物警察权的执法者，职责是以行政权力保护城市范围内的大量公物之本体，维护其免于非法使用。当前，我国的城市公物管理权与公物警察权被有意无意的区分由不同的行政机关行使（有的分属两个局，有的一个机关两块牌子）。然而单就取缔非法占用道路公物上设置附的着工作物、维持公物的利用秩序而言，这种职责由城管完成当属并无法理上的疑问。

　　值得注意的是，我国的公物立法十分不完善，城管在执法中固然存在这样那样的问题，那是其根源完全在于立法。例如，数日前还有一个新闻，是广州某些人占用个公共设施，开设停车场的，城管无由处置的为题。在公共设施上经营收费的停车场，法理上原非完全禁止，可以采取行政机关收取规费的形式，也可以由行政许可并民营，但是要之，必须经过公物管理机关的许可——这是对国家作为公物所有者的起码尊重，也是公物行政机关职责的必然要求。然而，由于立法不完善，这种公物管理权在有的地方被物公物管理权的交警所攫取，而广州城管公物警察权，居然没有法律依据去取缔这种非法营业。斯亦可悲哉。

二○一○年四月十二日



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刘建昆

辽宁省鞍山市人民政府


鞍山市人民政府令第98号


　　《鞍山市印刷刻字业治安管理实施细则》业经一九九八年十二月七日市政府第十二届三十五次常务会议讨论通过，现予以发布施行。

　　　　　　　　　　鞍山市印刷刻字业治安管理实施细则
　　　　　　　　　　　　（1999年2月12日）



　　第一条　为了加强印刷、刻字业的治安管理，保障合法经营，制止非法经营活动，维护社会主义经济秩序，根据中华人民共和国国务院发布的《印刷业管理条例》和《辽宁省刻字业治安管理办法》，结合我市实际，制定本细则。


　　第二条　本细则适用于鞍山市行政区域内从事印刷、刻字行业的国有、集体、私营、个体以及外商投资的印刷、刻字业的治安管理。


　　第三条　印刷、刻字业范围：
　　印刷业：
　　出版物，包括报纸、期刊、书籍、地图、年画、图片、挂历、画册及音像制品、电子出版物的装帧封面等；
　　包装装潢印刷品，包括商标标识、彩色包装盒（袋）、纸制包装用品、印铁制罐，以介绍产品为内容的广告宣传品等；
　　其他印刷品，包括文件、资料、图表、票证、名片等。
　　刻字业：
　　包括公章（钢印、印模和专用章）、名章、条章、地名章、分类戳记、报头（含承制原子印章）等。
　　本办法所称印刷、刻字业是指从事专营或兼营排版、制版、印刷、装订、复印、油印、影印、誊写、打印、刻字等经营业务的行业。


　　第四条　公安机关是印刷、刻字业治安管理的主管部门，其所属的治安职能部门及所在地公安派出所负责印刷、刻字业的日常治安管理工作。


　　第五条　国有、集体企业开办印刷、刻字业，须持主管部门批准证明，印刷业同时须持新闻出版部门签发的《印制许可证》，经县（市）、区公安机关检查合格后，由县（市）、区公安机关发给《特种行业许可证》，再到工商行政管理部门办理《营业执照》后，方可营业。
　　私营、个体开办印刷、刻字业，须持户口所在地街道（乡、镇）批准证明，印刷业同时须持新闻出版部门签发的《印制许可证》，经县（市）、区公安机关安全检查合格，并发给《特种行业许可证》，再到工商行政管理部门办理《营业执照》后，方可营业。
　　中外合资、中外合作开办印刷、刻字业，按国家有关规定办理登记、备案手续，领取《营业执照》后，经公安机关安全检查合格，领取《特种行业许可证》后方可营业。
　　开办原子印章制作、多色复印业务的，由市、县（市）、区公安机关签署意见，安全检查合格后，报省公安厅批准。
　　禁止设立外商独资经营各类印刷、刻字的企业。


　　第六条　开办印刷、刻字业必须具备下列条件：
　　（一）企业负责人及从业人员有所在地常住户口；
　　（二）有固定的生产经营场所，生产经营场所的建筑符合安全标准；
　　（三）物品储藏仓库等有防火、防盗等安全设施；
　　（四）承印标有密级文件等资料、图表，承制公章必须具备符合国家保密规定的保密条件；
　　（五）有相应的安全保卫组织或人员，有安全保卫制度；
　　（六）符合法律、法规的其他有关规定。


　　第七条　印刷、刻字业变更主要登记事项、歇业、转业、合并、分立或迁移，须经原发证、发照机关办理变更登记或注销手续后方可实施。


　　第八条　单位内部设立印刷厂（所），必须向所在地新闻出版的行政部门、保密部门办理登记手续后，向公安部门备案，并不得从事经营活动；从事印刷经营活动的，必须依照规定办理手续。


　　第九条　印刷业必须遵守下列规定：
　　（一）严格遵守审核批准的经营范围，悬证、悬照经营；
　　（二）设专职登记员，负责审查承印内容和有关手续，填写公安机关统一印制的承印登记簿。登记簿要妥善保管，以备查验，经公安机关批准后方可销毁；
　　（三）严禁印制含有反动、淫秽、迷信内容或者国家明令禁止印制的其他内容的出版物、包装装潢印刷品或者其他印刷品，严禁印制非出版单位出版的出版物；
　　（四）未经保密机关确定的单位，不准承印各种密级文件、资料、图表等；未经公安机关确定的单位，不准承印布告、通告、重大活动的工作证、通行证、社会上流通使用的票证、有价证券以及宗教用品；
　　对以上严禁印制和限制印制的印刷品，印刷单位除拒绝印制外，应及时向县（市）、区公安机关报告。
　　（五）承印名片，须核查委印者的居民身份证，对机关、团体、部队、学校、企事业单位的工作人员，还须核查所属单位介绍信；对个体工商户，还须核查营业执照；
　　（六）承印机关、团体、部队、学校、企事业单位内部使用的专用印件的，须核查委印单位出具的证明；
　　（七）除经公安机关指定的印刷厂可以出售铅字外，其他任何单位或个人不得从事出售铅字业务。不得随意转借、赠送铅字；
　　（八）承印的印刷品必须加印编号及印刷时间，按照规定的送样范围、数量、要求，按月送所在地公安派出所备案。


　　第十条　经公安、保密机关指定可以印刷第九条第（四）项所列文件和专用证件的印刷企业，须遵守下列规定：
　　（一）承印标有密级的文件、资料、图表等，按照国家有关印刷国家秘密载体管理的规定办理；
　　（二）承印布告、通告、重大活动工作证、通行证、社会上流通的票证、有价证券以及宗教用品，须核查是否具备县（市）、区公安机关签发的《承印许可证》；
　　（三）对《准印证》、《承印许可证》应予妥善保管，以备查验，保存一年后，经公安机关批准方可销毁；
　　（四）参加密件排版、印刷、装订的人员由企业负责人审定，各工序派专人负责管理，并接受委印单位监印；
　　（五）印件的原稿、校样、成品、半成品、印版、纸型、底片等，须有严格的登记和交接制度。如发现短缺，应立即向公安机关和有关部门报告，并组织查找。印刷完毕，将成品连同原稿、校样、半成品、废品的印版、纸型、底片等全部清点交委印单位，印刷单位不得擅自留存。


　　第十一条　刻字业必须遵守下列规定：
　　（一）承制机关、团体、部队、学校和企事业单位的公章（包括钢印、印模和专用章）时，要核查公安机关签发的《承做许可证》和经办人的居民身份证；
　　（二）专人负责填写公安机关统一印制的公章承制登记簿，登记簿妥善保存一年后，经公安机关同意后方可销毁；
　　（三）对定制公章的单位出具的介绍信、证明信以及公安机关签发的《承做许可证》和承制后的公章底模式样，应予妥善保管，以备查验；
　　（四）严格按公安机关核定的数量，规格刻制。公章的规格、式样、字体，应按国家有关规定执行；
　　（五）刻制的公章，必须指定专人、专库（箱）保管，在定制人取章前严禁使用；定制人领取印章时，应验明其凭证，并由定制人签名后，方可交付；
　　（六）刻制公章的废品、模具等应在定制人监督下销毁，防止丢失和外流。对逾期三个月未领取的公章，应交公安机关处理。


　　第十二条　委托印刷、刻字的单位和个人必须遵守下列规定：
　　（一）印刷各种布告、通告、重大活动工作证、通行证、社会上流通的票证以及宗教用品，须出具上一级主管部门批准证明，经县（市）、区公安机关审核同意，签发《准印证》后，到指定单位印刷；
　　（二）印刷机关、团体、部队、学校、企事业单位内部使用的有价票证、有单位名称的信笺、信封、介绍信、工作证、会员证、出入证、发票、任命状、袖章、胸章等专用印件，均须由委印单位主管部门出具证明；
　　（三）购买铅字的单位，须持注明所需字体、字号、数量及其用途的证明信，经县（市）、区公安机关批准，到指定单位购买；
　　（四）刻制机关、团体、部队、学校和企事业单位公章的单位，须持本单位证明信或上一级主管部门证明信及《营业执照》，到所在市、县（市）、区公安机关办理准刻手续；
　　刻制条章、地名章、分类戳记、报头以及其它刻制品，持本单位证明信，直接到刻制单位刻制；
　　（五）外地来鞍刻制公章的单位，须持所在地县（市）、区公安机关签发的证明，到市公安局办理准刻手续。


　　第十三条　印刷、刻字业发现下列行为须立即向公安机关报告：
　　（一）印制或委印反动、淫秽、迷信印刷品和非法出版物的；
　　（二）伪造和仿造布告、证明身份的各种证件和机关文件的；
　　（三）非法印制机关、团体、部队、学校和企事业单位的信笺、有价票证，介绍信等的；
　　（四）私自定制或仿制机关、团体、部队、学校和企事业单位公章的；
　　（五）涂改、伪造凭证或冒领公章的；
　　（六）涉及利用印刷、刻字业进行其它违法犯罪活动的。


　　第十四条　违反本细则规定，擅自设立印刷企业，从事印刷经营活动的，由公安部门、工商行政管理部门予以取缔，没收违法所得和进行违法活动的主要专用工具、设备，并处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得的，并处2万元以下的罚款。


　　第十五条　对擅自从事刻字业务的单位和个人，公安机关予以取缔，没收制作工具和非法所得，并可处1万元以下罚款。


　　第十六条　对违反本细则的其他行为，由公安、新闻出版、工商等部门依据各自法定职责，按照有关法规、规章规定予以处罚。


　　第十七条　公安机关实施行政处罚，给予警告、50元以下罚款的，由印刷、刻字业所在地公安派出所批准执行；给予50元以上罚款、暂扣或吊销《特种行业许可证》的，由县（市）、区公安机关批准执行，并报市公安局备案。


　　第十八条　当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院起诉。


　　第十九条　印刷、刻字业管理部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。


　　第二十条　本细则执行中的具体问题由市公安局负责解释。


　　第二十一条　本细则自公布之日起施行。一九九二年二月九日鞍山市人民政府发布实施的《鞍山市印刷、刻字业治安管理实施办法》同时废止。