应当尽快厘定公物法和规划法的关系——烟台成立规划执法支队的启示

刘建昆


　　在很长一段时间，城市的规划、建设和管理，是同一个行政机关的职权。因此，在某种程度上，区分这几种职权的意义不大。然而随着社会分工越来越细化，首先是城市公物管理和公物警察执法的的职责独立出来。烟台市早根据“相对集中行政处罚权”的规定，设立城市管理局（与烟台市城市管理行政执法局只是两块牌子），管理城市道路、园林绿化等公物，并承担公众用公物的行政权保护职责。尽管这种公物管理有城乡二元结构的明显特征，并且“相对集中”这种做法并不科学，但是从公物法角度观察，将公物管理权和公物警察权分离出来，是我国城市化进程中公物行政法发展的一个重要发展历程。

　　目前，规划方面的工作包括执法工作的独立需求也日益显现出来。城乡规划在我国是一种抽象行政行为，不但城乡规划的制定、修改等事项由单独的行政机关掌握，根据行政规划实施行政许可、进行监督检查和行政处罚等实施手段也有一同独立出来的倾向。烟台市成立“规划执法支队”即是这种分工的反应。

　　如果按照新浪网新闻的说法，成立“规划执法支队”的意义在于违法建筑多了一个“婆婆”，那未免过于简单化了。部分规划执法从城市管理执法中独立出来的意义在于，以粗疏的“相对集中行政处罚权”名义集中的城市公物警察权，本来就不应该全部涵盖规划法的执法范围。简单化的以“城市领域”做划分的标准也没有把握问题的本质——行政法中公物法和规划法是应该不同的两个部门行政法。实际上，规划局并不是我国法上惟一的规划执法机关，根据有关法规，海域功能区划也是一种行政规划，在沿海城市的建设和管理中，往往同时受到两种规划的调整。

　　公物法和规划法的联系在于，涉及公物建设和管理的规划是比较特殊的规划，是两种部门行政法交叉作用的地带。一方面城市公众用公物规划和建设在全部规划占有相当大的比重，尽管不是规划的全部，二者的主流是合作，另一方面，公物的管理和保护多少也涉及一些规划法律，二者在某些事项上又存在一些分工和职权冲突。比如日本学者盐野宏在其著作《行政法》中介绍日本法上存在一种预定的公物“预定公物，是指尚未成为公物，但预定将成为公物，对其管理处分予公共规制的物。在这种意义上，这并不是公物的分类。预定公物的概念，是以作为制定法的公物管理法为前提的，公园预定地、河川预定地、道路预定地即是其例。”可见在日本涉及公物的规划也有特殊性。我国学者宋雅芳等著作《行政规划的法制化》认为“能够纳入诉讼范围的行政规划，应是特定种类的行政规划，即对特定的土地利用、公共事业的设立或公共设施的设置等具体事件的规划。”尽管其表述相当模糊，但在涉及公物的规划或者规划的公物这些内容上与盐野宏的介绍有一定的相关性。

　　既然涉及两个行政机关的职权划分和协调，为了避免公物法和规划法之间出现法律打架的情况，在理论和立法上早日厘定两种行政法的边界是必须的。

二○○九年十月二十八日





湖北省财政厅 湖北省经济委员会


省财政厅、省经济委员会关于印发《湖北省中小企业成长工程以奖代补资金管理暂行办法》的通知

鄂财企发〔2007〕58号


各市、州、直管市、林区、县(市)财政局、经委(经贸局)，省直有关单位：
为了推进中小企业成长工程实施，规范中小企业成长工程以奖代补资金管理，提高资金使用效益，我们对《湖北省中小企业成长工程以奖代补资金管理暂行办法》进行了修订。现将修订后的《湖北省中小企业成长工程以奖代补资金管理暂行办法》印发给你们，请遵照执行。
附件：湖北省中小企业成长工程以奖代补资金管理暂行办法



二○○七年六月二十五日

湖北省中小企业成长工程以奖代补资金管理暂行办法

第一条 根据《省人民政府办公厅转发省经委等部门关于实施“中小企业成长工程”意见的通知》（鄂政办发[2006]29号）精神，加大对中小企业成长工程的扶持力度，设立湖北省中小企业成长工程以奖代补资金（以下简称“以奖代补资金”）。为规范以奖代补资金管理，提高资金使用效益，特制定本办法。
第二条 以奖代补资金来源于省级财政预算安排，由省财政厅、省经委共同负责管理。
第三条 奖励原则：坚持注重实效、突出贡献、择优奖励和公开、公平、公正。
第四条 奖励对象：主要奖励市、州、直管市、林区、县（市、区）(以下简称市县)政府扶持中小工业企业成长工程。
第五条 考核指标：按各地与省政府签订的年度《湖北省中小企业成长工程工作目标责任书》，对新进入规模以上中小工业企业数、新增增加值、新增就业人数、新增上缴工商税收等完成情况进行考核。
第六条 考核依据：以省统计局提供的新进入规模以上中小工业企业数据进行考核。各地应依法、真实、准确提供统计数据，不得弄虚作假，对上年相关指标统计数据为零的，须提供相关企业分户情况及文字说明。
第七条 分配方式：以奖代补资金采取激励性转移支付方式计算分配。
第八条 激励性转移支付计算方法：新进入规模以上中小工业企业数、新增增加值、新增就业人数和新增上交工商税收四个指标所占权重分别为40％、10％、10％、40％。具体计算公式为：
市县中小企业成长工程激励性转移支付系数=（市县当年规模以上中小工业企业数-上年规模以上中小工业企业数）÷全省各市县规模以上中小工业企业增加数之和×40％＋（市县当年新进入规模以上中小工业企业实现增加值-市县上年同比规模以上中小工业企业实现增加值）÷全省各市县新进入规模以上中小工业企业新增增加值之和×10％＋（市县当年新进入规模以上中小工业企业就业人数-市县上年同比规模以上中小工业企业就业人数）÷全省各市县新进入规模以上中小工业企业新增就业人数之和×10％＋（市县当年新进入规模以上中小工业企业上缴工商税收-市县上年同比规模以上中小工业企业上缴工商税收）÷全省各市县新进入规模以上中小工业企业新增上缴工商税收之和×40％
按照择优奖励的原则，对激励性转移支付系数排序靠前的市县，其考核指标中新进入规模以上中小工业企业新增企业个数的增长速度或新增上交工商税收的增长速度超过全省平均水平的予以奖励。每年对市县的奖励面按40％控制(包括市、州所辖县、市、区排序第一的单位)。
市县中小企业成长工程激励性转移支付额=（市县激励性转移支付系数÷纳入奖励范围的市县激励性转移支付系数之和）×省对市县成长型中小企业激励性转移支付总额
第九条 奖励对象的审核与确定：省经委与省财政厅负责审核市县新进入规模以上中小工业企业数、新增增加值、新增就业人数、新增上缴工商税收；省财政厅计算市县激励性转移支付系数，会同省经委确定以奖代补资金额度。
每个市县以奖代补资金额度最少不低于10万元，最高不超过50万元。
第十条 支付方式：以奖代补资金由省财政厅通过一般性转移支付下达到市县财政局（同时抄送经委），由当地政府按有关规定安排使用。市县财政局按照集中支付方式拨付以奖代补资金。
第十一条 使用范围：以奖代补资金主要用于补助地方政府支持成长型中小工业企业自主创新、新技术推广以及支持企业扩大生产经营规模、支持中小企业服务体系建设等，不得用于发放奖金和福利开支，不准奖励政府部门及其工作人员。
第十二条 资金监管：各级财政部门和经委要加强对以奖代补资金使用的监督管理，检查资金的使用情况，做到专款专用。任何地方或个人不得以任何形式、任何理由截留挪用资金。对弄虚作假骗取资金、不按规定用途使用资金的地方，视情节轻重，扣减、停拨或追回财政资金，并取消下一年度享受以奖代补的资格。对违反规定的责任人，按有关规定处理。
第十三条 市县中小企业成长工程以奖代补资金的管理,可以比照本办法执行。
第十四条 本办法由省财政厅会同省经委负责解释。
第十五条 本办法自2007年起施行。《湖北省财政厅、湖北省经济委员会关于印发〈湖北省中小企业成长工程以奖代补资金管理暂行办法〉的通知》（鄂财企发[2006]164号）同时废止。