加强法律监督，依法独立行使审判权

江西省吉水县人民法院：王志坚 王晓珍



[内容提要]：

当前司法不公和司法腐败的现象比较突出，虽然已经有一些有效的监督形式和具体的措施，但缺乏统一规范，还不完善。有的部门，特别是党政领导部门对司法审判权行使法律监督时不是依法进行，而是从本部门、本地区的利益出发，干扰法院依法独立行使审判权。笔者拟就以下几个问题作剖析以求共同探讨：1、司法审判权监督的现状及必要性；2、如何建立对司法审判权监督的体系。



[关 健 词]： 法律监督 独 立 审判权



对司法审判权行使法律监督，是指具有法定监督职责的部门或个人，在法治的框架内，依照法定程序和方法对法院和法官独立行使审判权所进行监察和督促。监督的实质包括谁监督、监督谁和监督什么三个方面，这三个方面构成统一完整的法律监督概念。法律监督的作用主要表现为对权利的制约平衡和对错误的及时纠正。
司法审判权法律监督的现状
当前对司法审判权监督体系主要包括外部对法院的监督和法院内部的监督。外部监督主要包括人民代表大会的监督、党的监督、行政机关的监督、检察机关的监督和社会舆论的监督。内部监督包括上级法院对下级法院的监督，本级法院院长、审判委员会对法官办理案件的监督。
审判权监督的缺陷
长期以来，法院被视作行政机关，法官等同于公务员，对法院和法官的监督除了法律明文规定的监督机制以外，在很大程度上沿袭了对行政机关和一般公务员监督的机制和手段，行政色彩浓厚，缺乏法官职业的针对性和有效性。
在人大监督方面表现在：一些地方人大对个案监督认识不统一，操作不规范，随意性较大，因而出现的问题也较多。如有的地方人大对个案监督动辄调卷审查，直接通知案件承办人去汇报案情，或者邀请法律专家和老司法工作者对个案监督的案件提出咨询、研讨，或者对正在审理的案件召开有律师参加的座谈会，对案件实体问题进行讨论；有的地方人大在评议法院工作时，要求法院将近几年来办的所有案件送去检查，提出个案监督，由法院答复；有的地方人大机关和人大代表不遵守全国人大关于行使监督的规定，变组织监督为个人监督，以人大或人大代表的身份为本人或亲属涉讼的案件以监督者形式干预人民法院的审判活动等等。
在党政领导监督方面表现在：有的地方和部门的领导片面地把执行法院生效判决与发展经济、维护稳定对立起来，为了保护本地区、本部门的局部利益，对涉及当地利益的案件以监督者的身份打招呼、定调子、批条子，要求法院对这些案件进行审查；有的地方和部门领导规定法院查询、冻结、划拨存款需要经其批准，规定不许法院受理或执行本地欠外地债款的案件，在法院查封、冻结企业财产或存款时，强令法院解封解冻。
在媒体监督方面表现在：有的媒体对一些尚未起诉到法院的案件过度渲染、罗列种种事实和情节，在有关领导和社会公众中造成很深的印象；有的媒体对法院正在审理或作出 裁判的案件，或进行夹叙夹议论式报道，或仅凭主观臆断便横加指责，给法院公正审判带来压力和影响；有的新闻记者往往有意无意地站到一方当事人的立场去，发表片面观点；还有个别新闻记者受一方当事人之邀，图一时之利，按照当事人的意图撰写不实之词，误导社会舆论；有的新闻单位在自己败诉后，利用掌握和控制的舆论工具发表言论，指责法院判决不公。
在检察机关监督方面表现在：滥用抗诉权，使抗诉案件大量上升，抗诉程序失范。增加当事人的诉累，加大法院诉讼消耗，浪费司法资源。
在法院内部监督方面表现在：法官编制较少，审判监督庭的人员配备不到位，个别法官在纠正本院裁判时，容易产生“自己跟自己过不去”、有损法院形象、不利单位内部团结，怕得罪人等思想；合议庭流于形式，其成员不全部到庭认真参审或不参加案件合议，使合议庭成员之间失去了制约；庭长、院长、审判委员会成员的回避制度不能发挥应有作用。
审判权监督缺陷产生的原因
人大监督的目的不明，方式欠妥。地方人大监督的实践大多是以纠正个案为目的。但人大没有力量也不具备足够的专业知识，更不应当将主要精力耗费在解决一些具体的案件上，而放弃讨论、决定重大事项职责。
各级党政领导“衙门”观念根深蒂固，且法院在人、财、物等方面还依靠这些部门或个人。
新闻媒体监督司法活动，尚无法律依据和统一规范，有的新闻单位片面理解新闻自由，没有摆正舆论监督者的位置。
检察机关对审判监督在制度设计上不合理：检察机关对法院的生效判决抗诉，其指导思想是“实事求是，有错必纠”，这与司法裁判的专有属性相冲突；其次检察机关对再审启动的公权化与当事人处分相冲突，违背了民事诉讼不告不理的原则，侵犯了当事人的处分权。法定的四种提起诉讼的情形过于笼统，不易操作，抗诉弹性极大容易导致检察机关抗诉权的滥用。
上下级法院之间在审判业务上还不是完全独立，仍存在领导与被领导关系。个别基层法院对审判监督工作重视不够，法院内部审判监督只注重实体，轻视程序。
完善对司法审判权法律监督的必要性
对审判权监督是遏制法官的腐败和提升法官修养的需要。
当前社会正处于转型时期，由于法律和制度的不健全，法律的空白大量存在，法律的发展空间很大，法官通过个人的审判活动，通过个案进行以权谋私、枉法裁判的空间和机会很多。通过对法官行使审判权进行监督，可以防止法官对审判权的滥用和违法违纪办案，促进法官适应职业需要，从而提升法官自身素质的修养，从源头上遏制滋生法官腐败的条件。
对审判权监督是维护司法权威的有力保障。
司法权威是党和国家权威的重要组成部分。维护司法权威，是贯彻依法治国基本方略的前提条件和关键环节，是实现全社会的公平和正义、全面建设小康社会的必然选择。《宪法》第一百二十六条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。实现独立审判，促进司法公正是我国司法制度改革追求的根本目标，独立审判是司法公正的保障，是司法公信力的需要，人民通常把法院当作社会正义的最后一道防线。然而，当前司法不公，司法腐败现象比较突出，群众意见比较大，法官在民众心中的形象不佳。不加强审判监督，难以扼制司法不公和司法腐败的漫延，司法权威乃至法治的权威就无法建立，依法治国，建设社会主义法治国家就会落空。
如何建立对司法审判权法律监督体系
对司法审判权法律监督的根本目的是预防和纠正法官违法审判和职业化的犯罪，确保公正与效率目标的实现。这就要求行使司法审判权法律监督必须是在法律和法规规定和允许的范围内对审判权行使监督制约，而不是人为的和随意的监督。监督与被监督本来就是一对矛盾，被监督者对待监督者的监督，又往往是监督能否有效发挥的重要因素。法院接受监督的最大思想障碍就是少数干警常常把监督与独立行使审判权对立起来。一听到不同意见，就觉得是对法院工作不够支持，一提个案监督就担心会干扰法院依法独立办案。为此，肖扬院长提出了一个富有哲理的监督“方程式”即“监督加强理解，监督就是支持，监督就是鼓励，监督就是鞭策”。这是对监督的高度概括。因此，我们要正确处理以下几个方面的关系：
要正确处理好人大监督与独立行使审判权的关系：人大监督法院的目的，是促进审判机制的完善和法官素质的提高，即通过监督发现问题，提出改进办法。人大对法院的监督（其监督职权只能由人大会议和常委会议集体行使）， 应在尊重法院独立行使审判权的前提下进行，在法院审理具体案件过程中不得发表有倾向性的意见，以免影响法院的裁判；在监督方式上，可以采取听取和审议法院工作报告、对法院提出询问和质询，组织特定问题调查委员会，罢免法官等形式。在对法院提出询问和质询，事项时一般应限于法院的违法乱纪行为、司法制度建设、司法政策方面的事项，不能干预法院对具体案件如何审理提出询问和质询，特别不能对正在审理过程中的个案提出询问和质询，如果发现某个案件确属错案，人大可以通过法定程序，启动法院的自我纠错机制，让法院自己认识到错案，自行纠正。
正确处理好坚持党的领导与独立行使审判权的关系：依法独立行使审判权与坚持党的领导是统一的、一致的，而不是对立的、矛盾的，独立行使审判权不是脱离党的领导，而是必须坚持党的领导。只有坚持党的领导，法院工作才能坚持正确的政治方向。党对法院的监督应通过政策对国家法律的运用进行指导。各级法院要坚定不移地把依法独立行使审判权同坚持党的领导统一起来，要自觉、主动接受党的领导，认真落实党对政法工作的部署和要求，主动向党委报告工作，争取党委对法院依法独立行使审判权的领导和支持。法院要正确处理领导过问的案件 或审判工作问题；对当地党委或党政领导同志从对整个工作负责的情况出发而过问所作出批示的案件，我们坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则 依法作出公正裁判。对于其中重大的或疑难的案件，在作出裁判前，应主动向党委请示汇报，以便作好法律宣传、解释工作。有的案件比较复杂，领导根据某一方面反映的情况所发表的意见，可能有与法律不相符合的地方，我们应把案件的事实、适用的法律，主动向领导汇报清楚，相信会得到领导的理解和支持。对于个别领导出于对本地利益的考虑，制定了不符合法律的文件规定，影响法院审判工作正常开展的，我们也应当认真负责地向领导明确提出，以使不符合法律的文件、规定得到废止。
正确处理好新闻舆论监督与公正审判的关系：新闻舆论监督对审判活动进行监督，是促进人民法院改进工作，防止司法腐败的重要措施。在我国，新闻舆论与司法机关在追求公平正义的目的上是一致的，但由于新闻调查和开庭审判是两种性质不同的活动，看题的角度和遵循的原则都存在重大差别。我们应将公开审判原则落到实处，增强司法审判活动的透明度，为新闻舆论监督创造先决条件。在此前提下，新闻媒体也应该向民众发布和传播准确、真实的信息，而不能随意发布虚构、捏造或与事实不符的信息。江泽民同志曾指出：“新闻宣传工作要弘扬时代的主旋律，以正确的舆论引导人”。舆论对司法的监督也同样要遵循这一原则。舆论监督要坚持正确的导向，舆论监督需要“揭短”，对法院工作中存在的弊端和不足进行曝光和披露，但其监督和批评应当是善意的和建设性的。为防止舆论干预司法，侵害司法独立，危害司法公正，就必须为舆论监督设定一定的规则。（一）对进入审判阶段的案件，法官有权禁止媒体就本案进行带有倾向性的评论，以确保法官的中立立场，确保司法公正。（二）在有关新闻监督立法尚未出台的情况下，法院有权决定是否接受有关审判活动的采访及报道的方式。
正确处理检察机关抗诉与审判监督的关系：人民检察院组织法第五条规定：对人民法院的审判活动是否合法实行监督。第十七条规定，地方各级人民检察院对本级人民法院第一审案件的判决和裁定，认为有错误时，应当按照上诉程序提出抗诉。第十八条规定，最高人民检察院对于各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对于下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，应当按照审判监督程序提出抗诉。这是国家赋予人民检察院的审判监督权，具有主导诉讼程序，救济私人利益，保障社会正义的权力。检察院可以主动依职权启动再审程序。但这种职权主义模式与现代法治精神相冲突，动摇了以意思自治、私权处分原则为基本内涵的民事诉讼的基础，而且在很大程度上构成了对当事人诉讼权利的妨害与侵犯。同时它违背了既判力理论，破坏了社会关系和平衡格局。因此应对检察院的再审启动权予以限制。检察院只对刑事、行政案件以及涉及国家利益和社会公共利益的民事案件有权提起抗诉，对一般的民事案件无权启动再审程序。
正确处理好审判权监督与完善法院内部制约机制的关系：为了确保司法公正，防止权力滥用，应加强法院内部制约机制，即以权力制约权力的监督机制，有效地防止和遏制审判权滥用现象发生，法官独立审判，不受行政机关、社会团体和个人干涉，还不受其他法官包括上级法官的干涉。要建立各负其责的审级制度，强化上下级法院各自依法独立行使审判权的作用。要加强法官独立，在基层法院取消审判委员会制度，这种审判形式违背了国际公认的诉讼的直接原则、言词原则和不间接原则。取消院长、庭长审批案件制度。院长、庭长是行政职务而非审判职务，只有当院长、庭长参加合议庭担任审判长或独任审判员审理案件时，才拥有审判职权，院长、庭长审批制度导致审与判脱离，很难保证案件质量。只有经终审的裁判在发现有新的证据（符合民事、行政诉讼证据规则中的规定 ）足以证明原裁判可能有错时，方可立案再审。
正确处理健全法官自律机制与审判权监督的关系：法院要实现其司法裁判职能，必须由作为个体的法官来动作，法官才是真正实现独立审判的主体，司法独立的抽象概念最终以法官独立的形态体现出来。法律监督体系实施的关键在于法定监督主体与法官群体相结合取得共识。只有法官群体提高职业素养，提高法律约束的觉悟，以及监督主体及时研究法院和法官面临的新形势、新特点，建立完善监督机制，将监督触角延伸到法官职务行为的全过程，法律监督体系的功能才能得到全面有效的实现。一名优秀的法官应具有：优秀的政治思想素质、突出的职业道德素质、高度的专业技能素质、相当的人文科技素质。法官能否公正办案，能否主持正义，主要取决于法官的政治素质。对法官来说，严格执法，公正裁判，通过审判工作自觉维护改革、发展、稳定大局，就是最大的政治，是政治素质的具体体现。突出的职业道德素质，包括要有良好的敬业精神，准确的角色定位，刚直廉洁的情操品格，优良的工作作风和职业良心。任何职业都需要敬业，对法官而言尤为重要。法官权威得以树立，司法公正得以实现，要求法官对自身地位、作用和责任的特殊性和重要性有足够 的认识。高度的专业技能素质，不仅要求熟悉法律原则、法律条文和立法精神，更要求通晓法律规定背后的法源、法理，拓宽理论视野，了解法学理论的研究动态，另一方面要求法官具备积极的实践精神和丰富的审判经验，具备一定的艺术修养，培养高雅的爱好，陶冶高尚的情操，应具有丰富的社会知识和社会经验，应掌握相当的常规科技知识。
要正确处理程序监督与实体监督的关系：当前，司法不公正最突出的问题是程序不公正。如法官单独接触一方当事人，没有管辖权的争管辖权，应当公开审判的没有真正公开，合议庭成员不参加庭审和评议等。实践中，审判监督任务主要是纠正已经发生法律效力的错误裁判，而对上述这些问题的监督非常薄弱。实际上，案件的实体不公正大多是由于程序不公正引起的。程序不公正的问题不解决，实体上的错案就会层出不穷。反过来又用不公正的程序去纠正“错案”，这种监督可能会形成恶性循环。从一定意义上讲，实体不公正是司法不公正的标，程序不公正是本，应当在治本上狠下功夫。一是提高办案的透明度，落实公开审判，将诉讼中的各种“关系”公开，相互告知对方事人，将审判工作完全置于“阳光”之下，杜绝“暗箱操作”和“幕后交易”。二是严格合议制度，健全回避制度。凡是合议庭成员不到庭的不得开庭，开庭和合议中不得中途离开。单独与一方当事人接触的法官应自行回避。
要正确处理发展和完善法院内部纪律约束机制与审判监督的关系：法院内部纪律约束机制作为法律监督的补充是非常必要的。作为内部纪律约束机制的建立，要适应法官职业的需要，真正起到对法官产生有效的约束作用，又要维护司法的威信和法官的清正。 （总字数：6150字）


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福建省三明市人民政府


三明市人民政府文件

明政[2001]文201号

三明市人民政府关于印发三明市区土地收购储备暂行规定的通知

各县（市、区）人民政府，市直有关单位：

《三明市区土地收购储备暂行规定》经市政府第40次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二ＯＯ一年九月二十八日

　

三明市区土地收购储备暂行规定

　　第一条 为进一步深化土地使用制度改革，优化土地资源配置，加强政府对土地利用和供应的有效调控，完善土地供应机制，盘活存量土地，为城市建设筹集资金，根据土地管理法律、法规和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）的规定，结合本市市区实际，制定本规定。

第二条 三明市城市规划区内国有土地收购储备工作适用本规定。

第三条 本规定所称土地收购储备，是指通过收回、收购和统征方式取得国有土地使用权予以储存，并对储存的土地进行前期开发和经营的行为。

第四条 三明市土地行政主管部门受市政府委托，实施土地收购、储备和出让土地的规划、计划、审核、报批等项工作。

第五条 三明市土地收购储备中心应根据城市总体规划、国民经济和社会发展计划、产业结构调整和土地市场供求的实际状况，实施土地收购储备和出让的前期工作。

第六条 凡纳入土地收购储备计划的土地使用者，应按照收购储备规定，主动配合做好土地收购储备工作，不得无理拒绝。

第七条 依法收回的国有土地主要包括：

（一）城市规划区内闲置、荒芜的土地；

（二）因国家建设征用后而未利用的土地；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地；

（四）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整，企业改制或其他原因停止使用原划拨的国有土地；

（五）土地使用者超过土地出让合同约定的开发期限，满两年未动工开发的土地；

（六）公路、铁路、机场、矿场等经批准报废的土地；

（七）土地使用者违反土地出让等有偿使用合同约定，被依法解除合同的土地；

（八）擅自改变划拨土地用途的土地；

（九）非法占用、转让土地，被依法收回的土地；

（十）其他应依法收回的土地。

以上所列应依法收回的国有土地，由市土地行政主管部门负责报请市人民政府审批并办理法定收回手续后移交给市土地收购储备中心。

第八条 收购的国有土地主要包括：

（一）因实施城市总体规划和土地利用总体规划，政府指令收购或征用的土地；

（二）土地使用权转让价格明显低于市场价格的土地；

（三）土地使用者申请土地储备机构收购的土地。

各有关部门应及时提供收购地块的有关资料，由市土地收购储备中心根据本规定与被收购土地使用者直接洽商收购事宜，并依法给予补偿。

第九条 征用集体所有制的土地主要包括：

（一）集体所有的建设用地；

（二）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，为实施该规划必须转为建设用地的农用地。

第十条 土地收回补偿、收购价格确定方式：

（一）原以出让等有偿使用方式取得使用权的土地，合同有约定的按照合同约定补偿。合同未约定的，根据土地有偿使用合同期限的余期和土地用途按基准地价核定土地收购价。

（二）原以划拨方式取得使用权的土地，除依法无偿收回的，其余根据三明市基准地价和该地块现状容积率的大小，按原用途确定土地补偿价格：

（1）容积率在0.2（不含0.2，下同）以下的，不超过6O％补偿；

（2）容积率在0.2～0.4以下的，不超过50％补偿；

（3）容积率在0.4～0.6以下的，不超过40％补偿；

（4）容积率在0.6～0.8以下的，不超过30％补偿；

（5）容积率在0.8～1以下的，不超过20％补偿；

（6）容积率在1～1.3以下的，不超过10％补偿；

（7）容积率在1.3～1.6以下的，不超过6%补偿；

（8）容积率在1.6～2（含2）的，不超过3％补偿；

（9）容积率在2以上的，土地不予补偿。

（三）地上有建筑物的按照城市房屋拆迁的有关规定予以补偿。

第十一条 三明市土地收购储备中心承办土地权属调查、地上附着物核实，进行收购储备费用的测算，提出收购储备方案，经市土地行政主管部门审核后，报市人民政府批准。

第十二条 为确保政府垄断土地一级市场，规范土地二级市场，取缔土地隐形市场，市土地、计划、经委、财政、建设、物价、国资、规划等部门根据各自的职责做好土地收购储备的相关工作。

第十三条 收购储备方案经批准后由市土地收购储备中心与原土地使用者签订《国有土地使用权收购储备合同》。

以出让、租赁方式取得土地使用权的，原《国有土地使用权出让（租赁）合同》自《国有土地使用权收购储备合同》生效之日起同时解除。

第十四条 储备土地及地上建筑物由市土地行政主管部门、房产管理部门依法办理土地、房产权属变更登记手续。

第十五条 三明市土地收购储备中心负责储备土地的前期开发工作，包括拆除地上建筑物和其他附着物、平整场地、明晰界址。

第十六条 由市土地行政主管部门按照有关规定和程序进行招标、拍卖储备土地使用权所得价款全额上交财政，土地储备成本由市财政部门及时审核结算。

第十七条 土地储备成本包括土地收回、收购、征用、储备、前期开发、招商等过程中发生的实际费用和土地收购储备中心的正常经费。

第十八条 土地储备周转资金由以下组成：

（一）财政安排的调剂资金；

（二）土地出让净收益中返回的资金；

（三）银行贷款；

（四）依法筹集的资金。

第十九条 土地储备周转资金只能用于下列用途，不得挪作他用：

（一）土地使用权收购储备的补偿费；

（二）房屋拆迁安置补偿费及其他地面附着物的补偿费；

（三）储备土地的前期开发、招商等费用。

第二十条 土地储备周转资金运作受市土地、财政、审计等部门的指导、检查与监督。

第二十一条 城市规划区范围内的划拨土地使用者需转让土地使用权及地上建筑物的应按本规定向市土地收购储备中心提出申请，未按本规定而擅自转让土地使用权及地上建筑物的，有关部门不得为其办理审批和登记发证手续。违反法律规定的，由市土地行政主管部门依法收回并予以处罚。

第二十二条 土地收购储备工作人员玩忽职守、滥用职权，给国家、集体造成损失或利用职务之便，索取、收受他人财物的，依法给予行政处分；触犯刑律的，由司法机关追究其刑事责任。

第二十三条 各县（市）的土地收购储备工作可参照本规定执行。

第二十四条 本规定由三明市土地行政主管部门负责解释。

第二十五条 本规定自颁布之日起施行。