对依法治国有关问题的认识

钟伟苗

1997年9月，党的十五大确立了依法治国的基本方略。1999年3月，九届全国人大二次会议将依法治国基本方略正式载入宪法。1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》。2002年11月，党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出了“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。2004年4月，国务院又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了全面推进依法行政的目标任务，即经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。今年，中央政法委又在全国范围内组织政法各部门开展社会主义法治理念教育。
由上可以看出，党和政府正在坚定不移地逐步推进依法治国和依法行政的进程。
作为一名司法工作人员，在社会主义法治理念教育活动中，通过学习培训正确认识和理解有关依法治国的深刻内涵十分重要，这是形成社会主义法治理念的前提，是正确贯彻依法治国基本方略的基础性工作。下面笔者就依法治国的有关问题谈点粗浅的认识。
一、关于依法治国的深刻内涵
依法治国具有深刻的内涵。按照《社会主义法治理念教育读本》的阐述，依法治国理念具有三方面的基本内涵：（一）法律面前人人平等。公民的法律地位一律平等；任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权；任何组织和个人的违法行为都必须依法受到追究。（二）树立和维护法律权威。必须确立法律是人们生活基本行为准则的观念；必须首先维护宪法的权威；必须努力维护社会主义法制的统一和尊严；必须树立执法部门的公信力。（三）严格依法办事。这是法治区别与人治的重要标志，要做到“有法必依、执法必严、违法必究”。具体要贯彻职权法定原则、有权必有责原则、用权受监督原则和违法受追究原则。
对依法治国深刻内涵一定要作全面正确的理解，要坚决防止和克服实践中甚为流行的一种不符合依法治国实质内涵的“法制工具论”。所谓“法制工具论”的实质就是指把法制置于人治之下，从根本上否定法制的前提性和普遍约束力，视法制仅仅为管理的工具，当管理手段缺乏时，要求增加管理职权的立法呼声十分强烈；当管理手段受到法制限制时，则对法制弃之唯恐不及。事实上我国历史上并不缺乏运用法律手段治理国家的先例，著名的如战国的商鞅变法、李悝变法、吴起变法和北宋的王安石变法等，如果按照“法制工具论”的观点推论，我国历史上的这些“变法”都可以称为“依法治国”了，这显然是十分荒谬的。因为我国历史上的统治者从来都没有也不可能把自己、把国家机器摆进去而受法律制约。如果“法制工具论”能成立，那么中国共产党在1997年才提出“依法治国”的治国基本方略，其先进性也就无从体现了。
依法治国的“国”字，应该是指国家机器和公民二个层面。如果认为只指公民，那就是“法制工具论”。历史和事实无数次地证明，如果不先治好国家机器和官员，那国家是很难治好的。因此，依法治国的重点是依法治官、依法治权。
二、依法治国的关键是依法行政
我国现行约35000多件法律法规规章中，约占80%的属于行政法范畴。而且行政权具有最为活跃、最为广泛的特点，自由裁量的空间很大。有人戏称行政权是“上管天、下管地、中间管空气”。事实上，行政权也是最容易膨胀、最需要控制，又最难控制的国家权力。现实中存在这样一些较为严重的问题：（一）行政权大量地侵犯国家立法权。如有关行政主体超越职权立法、部门利益“法制化”；行政主体不依法行政等。（二）没有行政组织法，行政主体职能交叉造成管理混乱。如行政机构职能配置缺乏法律论证，职能设置不科学造成交叉；设置许多没有法律依据的临时机构行使行政职权等。（三）行政执法与经济利益挂钩。（四）地方政府行为存在大量行政违法。（五）没有统一的行政程序法,导致行政程序不规范、不统一。（六）有的领导干部学法不守法。
在现实社会中，最具有迷惑性的做法是，政府机关在依法行政的口号和旗帜下，偏面地强调加强行政权、保障行政权、扩大行政权，在制定的行政依据中大量地塞进反映本部门、本地区利益的内容，有的甚至凌驾于宪法和法律之上，还强令下级遵守和执行，又美其名曰“严格执法、依法行政”。这是具有严重危害性的行政违法。是“法制工具论”在现实生活中的典型表现。
行政权的特点和上述现实状况表明，行政主体能否依法行政成了能否实现依法治国的关键之所在。
三、对依法行政基本涵义的理解
依法行政的基本含义是指行政主体严格按照法律规定的权限和程序从事行政行为，不得超越职权和滥用职权。从这个基本涵义出发可以引伸出以下三条：第一，“法”本身一定要体现最广大人民的长远利益和根本利益，也就是说法本身必须是合宪的。第二，行政活动一定要借助法律手段，以提高行政效率（在市场经济条件下，不依法进行的行政行为会遭受越来越多越来越大的阻力）。第三，行政活动要受到法律的规制，以体现公开公平和公正，防止行政权力被滥用。
对自然人和行政相对人而言“法无明文禁止即可为”；对国家机关和行政主体及行政人而言，“法无明文规定不得为”。这是法治社会普遍适用的原则。但是不是意味着，行政主体的任何行政行为都得遵守“法有明文规定”，否则就是不依法行政呢？其实也并非这样的简单。在行政法学界有三种学说比较有名。（一）全部保留说。要求全部行政行为都得有明确的法律依据。（二）权力保留说。要求权力性行为要有法律依据（权力由法律保留给自己），非权力性行为不需要法律依据。（三）侵益保留说。侵益行为要有法律依据，授益行为不需要法律依据。目前行政法学界对第二种学说大多持赞同态度。笔者也同意权力保留说。例如，行政机关召开机关工作会议，这当然也属于行政行为，但此行为不涉及该行政机关的行政职权，是一种非权力性的行为。非权力性的行为没有必要也不可能都有明确的法律依据。只有象行政处罚、行政许可、行政强制、行政规范等涉及行政相对人权利义务关系的行政行为即行政权力性行为才需严格遵循“法无明文规定不得为”规则。
全面推行依法行政，是全面贯彻依法治国基本方略的重要内容，是关系到我们党执政兴国的重大问题。


浙江省诸暨市人民检察院



甘肃省白银市人民政府办公室


市政办发〔2008〕101号


白银市人民政府办公室印发关于深入实施工业强市战略考核奖励试行办法的通知

各县、区人民政府，市政府有关部门，各有关企业，中央、省在银有关企业：
《关于深入实施工业强市战略考核奖励试行办法》已经市政府同意，现予印发，请遵照执行。



二OO八年六月二十五日



关于深入实施工业强市战略考核
奖励试行办法

为深入实施工业强市战略，加快资源型城市转型，促进全市工业经济又好又快发展，特制定本考核奖励办法。
一、基本要求
以科学发展观为指导，以推进工业强市为目的，坚持求真务实、客观公正原则，建立健全考核激励机制，充分调动各方面积极性，圆满完成工业强市目标任务。
二、奖励对象
㈠工业经济又好又快发展的县区；
㈡发展快、贡献大的工业企业；
㈢支持工业强市做出突出贡献的市直部门（单位）。
三、考核内容
㈠县区主要考核：工业增加值总额及增长率；工业企业实现利税总额及增长率；工业固定资产投资总额及增长率；招商引资实际到位资金及增长率；节能减排目标任务完成情况。
㈡工业企业考核范围：限额以上企业。考核内容：销售收入及增长率；实现利税及增长率；节能减排和安全生产目标任务完成情况。
㈢市直部门（单位）主要考核：支持工业发展特别是为基层和企业提供服务的效果；招商引资签约工业项目、完成投资额及新增销售收入、新增利税；争取国家、省补助项目的资金总额及项目重要程度、争取资金总量及到位率、争取资金的政策环境和难易程度。
具体考核体系与细则，由工业强市领导小组办公室（以下简称“领导小组办公室”）会同市财政局、市审计局根据考核情况另行制定。
四、奖励标准
㈠对县区的奖励：对各县区每年考核设一等奖1名，奖金30万元；二等奖1名，奖金20万元；三等奖1名，奖金10万元。
㈡对工业企业的奖励：按考核结果排出前10名，分五个等级奖励企业负责人和对企业发展做出突出贡献的人员。一等奖1名，奖励80万元；二等奖2名，各奖励60万元；三等奖2名，各奖励40万元，四等奖2名，各奖励20万元；五等奖3名，各奖励10万元。对全市工业企业年度考核列前10名的，市政府授予“白银市工业发展十佳企业”称号。
㈢对市直部门（单位）的奖励：对政府经济部门、党委和垂直管理部门统一考核，设一、二、三等奖。一等奖1名，奖励8万元；二等奖2名，各奖励5万元；三等奖3名，各奖励3万元。对获奖部门（单位），同时给予荣誉奖励。
五、工作程序
㈠考核奖励工作由领导小组办公室负责，每年一次，次年一季度进行。考核奖励结果经领导小组审核后，提交市政府常务会议审定，向全市通报。
㈡对各县区政府和工业企业的考核，由领导小组办公室组织并提出表彰奖励名单，报领导小组审核。
㈢对市直部门（单位）的考核分四步进行：一是由部门（单位）向领导小组办公室写出推荐材料；二是领导小组办公室负责组织对部门（单位）的综合考评；三是由领导小组办公室进行初审，并提出表彰奖励名单；四是领导小组审核。
六、经费来源
考核奖励经费由领导小组提出计划，市级财政统一安排。
具体考核奖励细则由领导小组另行制定。