论我国土地征收纠纷产生的根源

王卫洲


摘要：笔者作为一名专门办理土地案件的律师，从法律角度对土地问题解决提出自己的观点，由于种种客观原因及主观思考能力的限制，期间有不足和粗陋之处，望读者能帮忙指正，不甚感谢。
希望本文对我国愈演愈烈的土地纠纷得以根治，能够有所帮助。

　　随着我国城市建设的发展，农村土地问题非常多，成为社会关注的热点，也是国土资源管理工作的重点和难点。而且这类问题往往人数众多、涉及面广稍有不慎就会引发群体性事件，各地土地征收中的农民阻工、集体上访、与政府打官司、甚至与开发商直接发生武力冲突，定州事件、嘉禾事件、丰城事件、瓮安事件这一系列土地问题引发的群体性事件相信大家还没有忘记吧，其折射出的恐怖已经远远超过了事件本身带来的危害，它深刻的反映着农村土地问题已经成为影响我国社会稳定的重大问题。

一、我国土地问题的现状概述。

　　为防止土地问题的大量出现国家采取了很多措施来保障农民权益的实现，如建立征地补偿标准协调裁决机制，征收土地确保农民之请确认、开展百日行动查处违法占地、健全严格征地审查报批程序、制定土地区片最低价等，这些措施使农民权利保障得到进一步的深化细化，但是并没有减少土地纠纷的发生，相反在农民土地维权行为反而比以前增加，不少地方政府解决这类问题的靠的是“公检法”，这种方法不但没有解决问题反而使矛盾更加的激烈。

　　土地问题为何愈演愈烈而且难以制止呢，大部分学者认为应当归根于征收土地过程中土地审批及实施的违法，对此笔者持不完全同意的态度。大部分地区在征收土地过程中确实存在很多的违法情节，如征收土地知情确认程序没有认真履行在报批中呈报材料一书四方案过于的简单不符合要求；土地征收后没有依法公告和履行登记程序；没有按照国土资源听证规定召开听证会听取群众的意见；打着公共利益的旗号肆意征收集体土地；截留征地补偿款；或者未批先占、少批多占等等，严重的损害了法律的权威侵害了失地农民的利益。但是最近在国土资源部一直严格规范土地征收审批程序， 在百日行动之后地方政府征收土地呈报的程序不敢严重、明显的违法，特别是截留农民征地补偿款这一行为已经大幅度的减少了，一般情况地方政府都会制定征收集体土地补偿安置的办法和征收土地补偿的区片最低价格，由于法律制度的逐步健全，截留补偿款的问题已经很少发生了，可以说很多地方征收农民土地进行的补偿是基本符合土地管理法的规定，但是土地问题根本没有得到解决，原因何在？

　　笔者认为地方政府在呈报和审批过程中存在违法性，对于农民属于来讲属于程序上的问题，并不是关系农民的切身利益的问题。引发农村土地纠纷的根本原因征收土地对农民的补偿标准，即土地被征收后农民能够得到多少的补偿，失去土地依靠什么来维持生活的问题。

二、我国现有的征地补偿制度。

　　关于现行的征地补偿依据是《中华人民土地管理法》第四十七条，该条对于征地补偿是这样规定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

　　关于征地补偿如何分配，对于地上附着物和青苗补偿、安置补助费在法律和实际操作中没有争议，应当属于失地农民。但是对于土地补偿费我国现行法律有着不同的规定，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。” 国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定“土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”

　　集体土地被征收其土地所有权属于农村集体经济组织这是没有问题的，土地管理法规定归农村集体经济组织所有也是按照土地所有权进行规定的，但是就集体财产应当如何分配并不是集体经济组织自由支配，而是必须按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则进行分配，各地省政府基本上都制定了具体的分配办法，一般情况下分配比例为8/2，即80%分配给被征地农户，20%分配给集体经济组织由其依据村规等依据进行支配。

三、土地纠纷产生的根本原因。

　　从法律的规定和征地实践来看，这种征地补偿制度并不是按照土地的市场价格对农民进行补偿，而仅仅是对征收土地给农民造成的直接损失进行的补偿，这样的补偿制度对于农民失去土地而间接产生的一切经济损失是不予补偿的，在法学界这种补偿的原则被称之为不完全补偿原则，这种不完全的补偿制度对于农民而言极具不公平。按照宪法和法律的规定，征地是指为了公共利益依照法律规定的权限和程序将农民集体所有的土地征收为国家所有，这就决定了我国征收土地的行为属于国家征收行为，而不是一种市场交易行为，不会按照标的物具有的价值来进行补偿的，即法律授权政府可以低于正常价值的标准将农民集体所有的土地变成国有，将农民正合法享有的土地使用权终止并转让到他人手中。

　　该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是对财产权的剥夺，它已超越了财产权限制的范围。因此基于公共利益需要，可以地依法准许财产权的剥夺，使财产权的保障成为一纸空文。

　　（一）、地方政府土地财政现象严重。

　　在法律授权为了公共利益需要，可以地依法征收集体土地的同时。我国土地管理法第五十五条“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”即在土地出让金百分之七十属于地方政府财政，在发达地区，土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。土地收入除了增加政府预算内和预算外收入，各个部门 可以借此征收土地规费，也提高了部门的积极性。 很多地方政府已经将卖地作为自己的主要财政收入，我们称之为“卖地财政”。陈锡文在接受凤凰卫视采访时披露“每年可以向农民征收多少土地是由国家根据发展规划来确定的，比如在金融危机暴发以前，正常年景下，国务院审批的对各省可以使用的建设用地大约是400万亩，其中有280万亩是要征用农民的土地。今年由于情况特殊，应对金融危机，保增长，各地的建设规模就比较大，所以今年针对这样的情况，国务院批准的建设用地总量是630万亩，其中315万亩是要征用农地的。”。其实在国家控制指标外很多地方政府为了增加财政收入大量的超标占地，未批先占的行为时大量存在的，而少批多占的行为则更为严重。

　　并且对于土地出让金这种不稳定的财政收入也不会纳入财政预算，这一定程度上增长了腐败现象。为追求业绩地方政府依靠卖地的收入大搞形象工程建设， 导致一些地方政府为搞形象 工程大肆挥霍，甚至土地违法、腐败等现象滋长 ，对于这些行为农民是非常反感和愤怒的。

　　（二）、征地补偿款与国家土地出让金相差太大，集体土地的价值不能平等交换。

　　以耕地年产值来确定的补偿标准不能正确的实现土地的价值，且集体土地的使用受到了极大的限制，可以集体土地所有权是一种受限的所有权，农民集体自己无权对其进行处分，只有作为非所有人的国家才有权进行处分，这一规定一方面维护了我国集体土地的稳定，但同时也限制了集体土地价值的实现，将集体土地大量限制在农用地范围上时，以用途来确定征收土地的补偿标准实际上不符合平等公平的原则。农民在土地被征收时其得到的补偿一般在2—5万元人民币以内，但当这些土地转变为国有土地进行出让时其价格达到了几十万甚至几百万， 这样的明显的差价使农民难以接受。

　　（三）、地方政府在征地过程中的行为与法律不一致，法律对地方政府没有产生限制作用，这进一步刺激了地方政府的占地的欲望。

　　物权法规定因公共利益的需要可以征收 ，但在现实中大量被征收的土地是用于房地产等商业用地，商业开发当然不能归类公共利益。而且在实施征地方案时地方政府对于农民的反抗往往没有足够的耐心来协调和解决。在有些地方常常会出现农民因土地纠纷采取上访、阻工等措施来抗议而受到了行政处罚甚至刑罚，公检法等专政机关成为处理人民内部矛盾的工具，在一定程度上使土地纠纷更加显得严重。

　　一方面地方政府大搞土地财政、一方面征地补偿不合理，同时有些地方在征地过程中采取强制征收的措施，对群众思想和民生问题没有足够的重视，使土地问题越来越显得严重。

四、对于处理土地纠纷的建议。

黑龙江省人民政府


黑龙江省劳动模范评选和管理规定

(1998年10月9日《黑龙江省劳动模范评选和管理规定》黑龙江省人民政府令第19号，业经省人民政府同意，现予发布，自1998年11月1日起施行)




《黑龙江省劳动模范评选和管理规定》业经省人民政府同意，现予发布，自1998年11月1日起施行。


第一条 为做好劳动模范的评选和管理工作，维护劳动模范的合法权益，充分发挥劳动模范骨干、带头和桥梁作用，推动社会主义物质文明和精神文明建设，根据国家和省的有关规定，结合本省实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本省行政区域内县（市）劳动模范、市劳动模范、省劳动模范、全国劳动模范和全国先进工作者的评选和管理。
第三条 各级工会组织负责职工劳动模范的培养、推荐、评选及宣传教育等日常管理工作。
各级人民政府农业综合主管部门负责农民劳动模范的评选及日常管理工作。
各级人事部门负责审核以本级政府名义奖励表彰的劳动模范。
第四条 各级劳动、财政、卫生、教育等有关部门应按照各自的职责做好劳动模范评选和管理的有关工作。
第五条 劳动模范评选应按照民主程序，坚持自下而上推荐的原则，由所在单位民主推荐，经职工代表大会（村民委员会）或职工大会讨论通过。
第六条 劳动模范应具备下列基本条件：
（一）热爱祖国，热爱社会主义，拥护中国共产党的领导；
（二）遵守宪法和法律，坚定不移地拥护和执行中国共产党的方针、政策；
（三）为促进经济发展和社会进步做出突出贡献；
（四）为社会主义精神文明建设做出显著成绩。
第七条 县（市）、市劳动模范分别由县（市）、市人民政府批准命名。
第八条 省劳动模范由市人民政府、行政公署或省直主管部门向省劳动模范表彰大会筹备委员会申报，经讨论同意，报省人民政府批准命名。
全国劳动模范和全国先进工作者，经省人民政府审定后报国务院批准命名。
第九条 劳动模范由命名机关颁发劳动模范荣誉证书和奖章，并给予一次性物质奖励。
第十条 省劳动模范表彰大会一般5年召开一次，因特殊情况需要表彰的，省人民政府可以随时决定评选、表彰。
县（市）、市劳动模范表彰大会届期由同级人民政府决定。
第十一条 劳动模范表彰大会筹备期间，由同级人民政府组织工会、人事、农业等有关部门成立劳动模范表彰大会筹备委员会，负责确定劳动模范评选的范围、名额、标准、条件和程序。筹备委员会办公室设在同级工会组织。
第十二条 各级工会组织应定期安排劳动模范疗（休）养，所需费用由劳动模范所在单位支付。
50岁以上劳动模范每年进行一次身体检查，50岁以下劳动模范每两年进行一次身体检查，其费用由劳动模范所在单位支付。
劳动模范身体检查和疗（休）养期间工资、福利待遇不变。
省级以上农民劳动模范身体检查费用由所在乡（镇）财政支付。
第十三条 劳动模范的医疗费，所在单位未实行医疗社会统筹的，按国家和省有关规定，在现行报销比例基础上提高20％，但最高不得超过医疗费用的100％；劳动模范所在单位实行医疗保险社会统筹的，按医疗保险社会统筹规定办理。
已离退休劳动模范的医疗费，所在单位应及时给予报销。
省级以上农民劳动模范住院期间所需医疗费用，凭县级以上医疗机构证明，由其所在乡（镇）人民政府给予适当补贴。
第十四条 省级以上劳动模范在岗期间，享受当届（5年内）在岗荣誉津贴，津贴可列入工资总额，其标准为：
（一）省劳动模范每月享受在岗荣誉津贴70元；
（二）全国劳动模范和全国先进工作者每月享受在岗荣誉津贴90元。
第十五条 在职省级以上劳动模范所在单位，应当为劳动模范办理一次性补充养老保险，其标准为：
（一）省劳动模范50岁以下的不低于3000元，50岁以上的不低于4000元；
（二）全国劳动模范和全国先进工作者50岁以下的不低于5000元，50岁以上的不低于6000元。
第十六条 本规定实施前已经离退休的省级以上劳动模范实行离退休荣誉津贴，其标准为：
（一）省劳动模范每月享受荣誉津贴80元；
（二）全国劳动模范和全国先进工作者，每月享受荣誉津贴90元。
劳动模范离退休荣誉津贴由劳动模范所在单位支付，不纳入基本养老保险社会统筹。
已经享受一次性补充养老保险的，不再享受离退休荣誉津贴待遇。
农民劳动模范生活上确有困难或丧失劳动能力的，每月给予60元－80元生活补贴，由所在县、乡（镇）财政各承担50％。
第十七条 劳动模范所在单位和有关部门，应保证离退休劳动模范的离退休费按月足额发放，以及在职劳动模范一次性补充养老保险金的及时缴纳。
第十八条 劳动模范报考高等院校、中等专业学校和成人教育学校时，按国家和省有关规定照顾录取。
第十九条 各级工会组织应掌握劳动模范的工作、生活等情况，建立健全劳动模范档案，及时向政府及有关部门反映劳动模范的意见和要求。
第二十条 劳动模范工作变动、录用晋升、离退休、死亡，所在单位应逐级上报工会组织备案。
第二十一条 各级人民政府及其有关部门和劳动模范所在单位，应加强对劳动模范的培养、教育，关心其工作、学习和生活，听取他们的意见、建议和要求，帮助他们解决实际困难。
第二十二条 新闻、文化等单位应经常宣传劳动模范的先进思想和先进事迹。
第二十三条 歧视、压制、打击劳动模范的，由其所在单位或上级行政主管部门给予行政处分，构成犯罪的依法追究其刑事责任。
第二十四条 劳动模范有下列情形之一的，应撤销其劳动模范荣誉称号：
（一）用虚假事迹，骗取劳动模范荣誉称号的；
（二）因犯严重错误，受到开除公职或留党察看处分的；
（三）有严重违法行为或构成犯罪的；
（四）丧失中华人民共和国国籍的。
第二十五条 撤销劳动模范荣誉称号，应按照劳动模范评选程序逐级申报，经命名机关批准撤销；同时收回奖章、证书，取消其相应待遇。
第二十六条 各县（市）、市人民政府可参照本规定，制定本级劳动模范待遇的管理规定。
第二十七条 本规定由省总工会会同有关部门负责解释。
第二十八条 本规定自1998年11月1日起施行，省人民政府1986年5月14日发布的《黑龙江省劳动模范管理暂行办法》同时废止。



1998年10月9日