国务院


国务院批转国家经委、审计署、财政部关于制止向企业摊派的情况和意见的通知

　　国务院同意国家经委、审计署、财政部《关于制止向企业摊派的情况和意见》，现转发
给你们，请遵照执行。

　　去年四月，《国务院关于坚决制止向企业乱摊派的通知》（国发〔１９８６〕４９号）
下发以后，一些地区和部门向企业的摊派有所收敛。但是，这个问题还远未解决，需要做大
量的工作。为此，国务院同意国家经委、审计署、财政部及税务总局成立国务院制止向企业
摊派联合办公室（不增加编制，不确定级别，不增加经费），负责监督检查国发〔１９８６
〕４９号文件的贯彻情况，处理有关摊派的事件。为了严肃纪律，在近期内要抓住一些典型
案例，严肃处理，情节特别严重的要通报全国。

附：
国家经委、审计署、财政部关于制止向企业摊派的情况和意见
（一九八六年十二月二十九日）

国务院：

　　根据省长会议精神，今年七、八月间，国家经委、审计署、财政部联合发文，要求各地
区和有关部门对贯彻国务院国发〔１９８６〕４９号文件，制止向企业摊派的情况进行调查，
并会同有关部门到十多个省进行了检查。现将情况和进一步贯彻国发〔１９８６〕４９号文
件的意见报告如下：

　　一、今年四月，国发〔１９８６〕４９号文件下达后，多数地区和部门对贯彻文件精神
和规定进行了部署，一些地区和部门向企业的摊派有所收敛。但总的看来，这项工作还抓得
不深不透。

　　（一）有些地区和部门的领导同志对国发〔１９８６〕４９号文件重视不够，还没有把
制止向企业摊派的问题作为一项重要任务来抓。

　　（二）部分领导干部对某些问题算不算摊派，看法不一致，有的同志认为这个问题近期
内难以解决，信心不足；也有少数同志认为问题已基本解决，盲目乐观。认识不统一，行动
不果断。

　　（三）企业领导有顾虑，对被摊派的情况不敢讲，对摊派不敢顶。他们担心“既烧了香
（拿出了钱和物），又得罪了菩萨（得罪某些领导或部门）”，两头吃亏。目前，摊派的实
际情况要比调查统计数字严重得多。

　　二、摊派问题仍很严重，个别地区和部门向企业摊派有增无减。向企业摊派的名目多，
数额惊人。上至各级政府，下至街道居委会，既有企业的主管部门，也有与企业无直接关系
的文教、卫生、体育、新闻、广播、电视、电影、公安、司法、检察等部门，及至各类协会、
学会、研究会、基金会等，都纷纷向企业伸手要钱、要物。摊派的形式多种多样，有的按“
红头文件”要钱；有的根据某些领导同志的“讲话精神”摊钱；有的名义上叫“自愿赞助”，
实则强制无偿“集资”；有的高额收费，滥定罚款；有的则完全是敲诈勒索。对于这些，企
业苦不堪言。摊派主要有以下几类：

　　（一）市政建设和城市公用设施摊派，约占摊派总额的５０％以上。据调查，河南省有
六十七个企业，仅在城市“四化”（路面硬化、空气净化、环境绿化和美化）、修道路和公
用设施方面的摊派额就占被摊派总额的７６％。这类摊派多以“集资”形式出现，往往以各
级政府的名义下达，或是经过政府领导同意，企业很难抵制。

　　（二）教育费用摊派。据沙市五十二个企业（事业）单位统计，这类摊派约占摊派总额
的４３％。国家教委、财政部规定征收教育费附加后，不准再向企业摊派教育经费，但实际
上未能完全制止，有的企业交了双份钱。湖北省的个别学校为了逼交“集资”费，竟多次将
在校就读的交通部某局的职工子女撵出学校。

　　（三）各部门、机关、团体搞的“集资”、捐款、赞助、收费、罚款等。这些钱往往用
于发奖金、买汽车、盖房子等。一些城市的公安派出所以配备交通工具为名，向企业摊派款
项，并说哪个企业不拿钱，哪个企业的安全保卫他们就不负责。各类协会、学会林立，增加
了企业负担。武汉钢铁公司自一九八二年以来，赞助、资助各类协会、学会、基金会就支付
了一百多万元。

　　向企业摊派造成了极大的危害。一是挤占企业留利，限制了企业活力，据江苏省估计，
各种摊派约占企业留利的２０％至４０％；二是挤占了国家财政收入，据陕西省审计局对八
十户工交企业的调查统计，摊派总额中有８２．５％被打入了成本；三是使计划基本建设规
模难以控制；四是给大手大脚挥霍浪费以可乘之机；五是给企业领导造成极大的精神压力，
使他们无法集中精力搞好生产和管理。

　　三、向企业摊派制止不住的原因。

　　（一）长期存在的“平调”思想在作怪。一些同志认为，反正是国家财产，只要不纳入
私囊，谁来使用，用在哪里，都没关系。

　　（二）国家安排建设项目时，资金留有缺口，让地方自筹解决。地方为了得到这些项目
和相应的国家投资，明知财力不足也先接下来，然后向企业摊派。这种“钓鱼”的做法，是
巨额摊派的主要根源，也是导致基本建设规模膨胀的重要原因之一。

　　（三）一些领导同志想在任期内多做几件好事，留下“政绩”。但他们不是从实际出发，
量力而行，而是大上基本建设项目，造成很大浪费。

　　（四）某些领导同志党性不强，法制观念淡薄。他们对党和国家的规定置若罔闻，往往
从本地区、本单位的局部利益出发，不顾大局，对摊派听之任之，或公开支持，甚至带头摊
派。重庆市向企业预收汉渝公路嘉陵江南北段过路费，一些企业强烈要求上级部门干预。国
家经委等部门正式发文请重庆市考虑企业的正当要求，但他们置之不理。

　　（五）企业实行自主经营、自负盈亏的外部条件尚未具备。在政企尚未分开，原材料、
能源、运输、资金和职工生活等方面还有求或受制于人的情况下，企业对摊派不敢违抗。

　　四、进一步贯彻执行国发〔１９８６〕４９号文件的意见。

　　（一）各级人民政府的领导同志，要端正思想，做出表率，提高对制止向企业摊派问题
重要性的认识，带头贯彻执行国发〔１９８６〕４９号文件。哪一级发生问题，由哪一级首
长负责。

　　（二）国务院各部门和各级人民政府要按照国发〔１９８６〕４９号文件的精神，对以
前制定的有关规定认真进行清理，凡与文件精神不符，上面开了口子，导致下面摊派的，要
立即明令废止，并将清理报告国家经委、审计署和财政部。

　　（三）财政、税收、物价大检查，应把向企业摊派问题列为检查内容之一。检查的重点
应当是搞摊派的部门和单位，而不是受害的企业。

　　（四）建议国务院授权国家经委会同审计署、财政部及税务总局成立国务院制止向企业
摊派联合办公室（不增加编制，不确定级别，不增加经费），负责督促检查国发〔１９８６
〕４９号文件的贯彻情况，处理有关摊派的事件。

　　（五）严肃纪律，坚决按照国发〔１９８６〕４９号文件办事。所有摊派都必须制止，
特别是在《城市维护建设税暂行条例》和《征收教育费附加的暂行规定》颁发以后，凡是以
兴办市政建设、城市公用设施和教育事业为名，向企业和行政、事业单位及学生家长进行摊
派都是不合法的，被摊派者有权抵制，各级财政部门有责任将摊派所得收缴国家财政。近期
内要抓住一些典型案例，严肃处理，情节特别严重的要通报全国。

　　（六）新闻、出版、广播、电视等宣传部门要加强对制止向企业摊派的宣传报道，统一
思想，形成舆论力量。不要把一些向企业摊派的做法作为经验去报道。要多宣传在城市建设
和其它建设事业中量力而行的典型事例。

　　（七）健全法制。建议有关部门抓紧制订《企业保护法》，各级司法机关尽快建立经济
法庭，受理有关摊派的案件。

　　以上报告，如无不妥，请批转各地区、各部门遵照执行。

论物上请求权制度

孙霞
华东政法学院民商法学硕士生


我国正在制定《物权法》，物上请求权制度作为物权保护的重要方式，是物权法的重要组成部分。本文拟对物上请求权制度进行研究和分析，并提出对我国物权法中物上请求权制度的看法。
一、物上请求权的性质与种类
物上请求权，也称物权的请求权，是指当物权的圆满状态受到妨害或有被妨害之虞时，物权人为了排除或预防妨害，请求对方为一定行为或不为一定行为的权利。物上请求权的目的为排除妨害，根据不同的妨害形态可分为以下几种，（1）当他人没有权限而占有物权的所有物妨害物权时，发生物权的返还请求权；（2）以此外的方法妨害物权的，发生妨害除去请求权；（3）妨害有发生之虞的，发生物权的妨害预防请求权。我国民法没有物权概念，也没有物上请求权概念。但是，有关于物上请求权的若干规定。在我国民法之上，强调了物上请求权的民事责任性质，即我国《民法通则》将物上请求权作为民事责任的形式之一同其他责任形式集中作了规定。与此同时，《民法通则》第106条规定：公民、法人违反合同或者不履行其他义务的，应当承担民事责任。而第六章明确规定了：“违反合同的民事责任”和“侵权的民事责任”。则物上请求权作为民事责任而发生的行为属于公民、法人不履行其他义务的行为。具体而言，停止侵害、排除妨碍、消除危险和返还财产即是以物上请求权为内容的民事责任形式。相应的，我国民法上的物上请求权为停止侵害请求权、排除妨碍请求权、消除危险请求权和返还财产请求权。
对物上请求权性质，有以下几种观点：1、债权说，认为物权的请求权是对特定人行使的独立的权利，属债权性质的权利。2、物权说，认为物上请求权是物权的作用，而非独立的权利，其依存于物权而存在、消灭。3、准债权说，认为其为类似于债权的一种独立的请求权，但从属于基础物权并与之共命运。但这三种观点都有存在片面性。因为一方面物上请求权是请求权，区别于物权；同时，物上请求权又是物权的作用，又区别于债权请求权。请求权，是指要求他人的行为（作为或不作为）的权利。请求权中，有债权的请求权和物权的请求权，还有亲属权的请求权。物上请求权，是请求权，即以要求他人为一定的行为为内容。因此，在物上请求权的实现的问题上，适用关于债的履行或给付的规定，如给付不能、给付迟延等。当物上请求权构成给付不能时，则发生请求权的转化问题。即根据占有人的过错情况分别转化为不当得利返还请求权或损害赔偿请求权。在这一点上，物上请求权与物权相区别。物权为请求权，为要求他人为一定行为的权利，但不能直接对客体进行直接支配，与此形成鲜明对比的是，物权是支配权，就权利的客体进行直接支配的权利。因此，物上请求权区别于物权，也独立于物权。另一方面，物上请求权又是物权的作用或权能。 物上请求权，基于物权而生，与物权共命运，即随着物权的发生、移转、消灭而进行相应变动。物上请求权，是物权的权能，是物权受到侵害或可能被侵害时进行自我保护的一种手段。也就是说，物上请求权是物权的作用。因此，物上请求权与债权的请求权不一样，不适用于消灭时效制度。因为债权具有积极性，即权利须主动的请求对方给付，以实现其利益，而物权恰恰相反，物权具有消极性，即物权的享有不须积极的请求对方为给付行为，仅在其圆满状态受到破坏时才发动其请求权，以除去妨害等。消灭时效制度适用于债权，即债权的请求权的给付，对债权人积极行使权利无疑有很大督促作用。而保护物权完整的物上请求权显然不应划到消灭时效的适用范围之下，否则无疑会激起侵害物权的投机激情。
二、基于所有权的物上请求权
（一） 所有物返还请求权
所有物返还请求权，是所有人对于无权占有或侵夺其所有物者，请求返还其所有物的权利。其构成要件只有一个，即相对人无权占有其物。所谓无权占有，是指没有正当权源而占有他人的物。其发生原因如何、其期间长短、占有人善意或恶意、有无过失在所不问。若占有人有正当权源，如有地上权或质权或债权等时，该物的占有人得进行抗辩，而继续其占有。当某物上的所有权为共有时，若共有人中的一人逾越其应有部分行使权利，因认为其无权占有他人的部分，阻碍了其他共有人行使权利，因此，应允许其他共有人得以行使物上请求权，请求返还占有或除去妨害。
物上请求权主体须为所有物的所有人，包括单独的所有人或共同所有人。请求权相对人为现在的无权占有人。所谓现在的无权占有人，即现在仍事实上管领其物但无正当权源的人。相对人应不仅仅限于直接占有人，间接占有人也可以成为相对人。因为所有物返还请求权以物的交付为目的，但物的交付并不以现实的交付为限，还有观念交付与简易交付。故对于间接占有人，物上请求权人也可行使返还请求权。
返还请求权的内容除原物的返还外，还涉及原物不能返还时的损害赔偿问题以及费用能否求偿的问题，对这些问题的处理依占有人的主观心理状态而有所不同。
1、 所有物的毁损或灭失
善意占有人对所有物没有恶意，即他们已经尽到了善良管理人应尽的义务，对所有物的毁损或灭失没有过错，故不负赔偿责任；如果提起侵权行为请求权的权利人能够证明，所有物的毁损或灭失是由可以归责于善意占有人的原因造成的，则善意占有人也应当负赔偿责任以填补权利人无辜所受之损害。对于恶意占有人，因其对所有物本来就具有恶意，故不可能证明自己已经尽到了善意管理人的义务，因此必须对所有物的毁损或灭失负赔偿责任。但是，权利人只要证明自己对所有物享有物权就可以提起返还请求权，而相对人则须证明自己是否为善意，若相对人不能证明自己为善意占有时，即被推定为恶意占有，就要对所有物的毁损或灭失负赔偿责任；而依侵权行为对恶意占有人提起损害赔偿请求权时，权利人则必须证明恶意占有人对所有物的毁损或灭失有过错，这就加重了权利人的举证责任，对权利人不利。不过，这一点可以通过不当得利返还请求权加以弥补。不当得利制度对恶意受益人附加了返还不当得利的“加重”返还责任，返还的范围包括受领时所取得利益、受领利益的利益以及受益人的损害赔偿。
2、 关于费用的求偿
善意占有人支出的必要费用（指在出现危害物的存在的特别情形时为保持物的存在而付出的费用），应依何种依据请求返还，在我国现行法上并无明确规定。善意占有人是误将他人事务认为自己事务而为管理，对此能否成立无因管理，在理论上尚有分歧。笔者认为，为平衡当事人双方的利益，不妨承认善意占有人不违背权利人的意思、并且管理结果有利于权利人而实施的管理行为构成无因管理。学说上亦有“客观标准说”，即：管理人管理的事务是否系他人的事务，应以客观上是否属于他人为标准来判断，只要客观上可以辨认属于他人的事务，均可成立无因管理，故管理人误将他人的事务作为自己的事务管理的，可以成立无因管理。在某些场合，善意占有人所支出的必要费用还可以依不当得利请求权要求返还。受益人取得的利益，既包括财产的积极增加，也包括财产的消极增加。所谓财产的消极增加，是指财产利益本应当减少而因为一定法律事实并未减少。财产利益本应减少而没有减少，客观上仍然可以归结为利益的增加。因此，善意占有人能够证明权利人占有所有物时，也要为保持物的存在而付出此项必要费用时，就可以请求权利人返还其所受之利益。善意占有人还可以就增加物的价值而付出的有益费用，依不当得利请求返还。恶意占有人支出的必要费用和有益费用，只有在能够证明为权利人的利益而无因管理时，方可请求返还。
（二）所有权的排除妨害请求权
所有权的妨害排除请求权，是指所有人对其所有权的圆满状态被他人妨害时，得请求妨害人除去妨害的权利。无论妨害人是否有故意、过失的主观过错。妨害的形态有事实上的妨害和法律上的妨碍。但所有人有容忍义务的，妨害人可以此抗辩，不构成妨害。容忍义务包括基于法律规定的容忍义务，如相邻关系；基于他物权发生的容忍义务。他物权是对所有权的一种限制，他物权人对所有物的使用收益，所有权人有容忍的义务；基于债权发生的容忍义务，如对承租人的使用有容忍的义务。容忍义务的举证责任应由妨害人承担。所有权妨害除去请求权的效力，是排除一定行为的妨害。其不同于损害赔偿请求权，所有人不能请求回复原状，而仅能除去妨害因素，因为妨害区别于损害，损害为妨害行为所产生的各种不利益，以故意与过失为要件，属侵权行为损害赔偿范畴。妨害为某一损害发生的源头，是所有人请求排除的对象，非以故意或过失为要件。
（三） 所有权妨害防止请求权
所有权妨害防止请求权，是指所有权人对于有可能妨害其所有权的行使的妨害人得以请求防止妨害的权利。无论妨害人有无故意、过失，只要存在妨害所有权人行使完整所有权的可能性，所有权人就得以行使防止妨害请求权。所有权妨害防止请求权的内容是，被告（有妨害所有权人之虞的人）应以自己的费用为妨害预防或防止行为－－或为积极行为，其应以给付为之，但被告拒绝履行的自然适用关于强制执行的规定。一般的原则是，妨害防止行为应以被告的费用负担。总之，应就具体情形，对各方利益进行全面衡量，而寻求较为妥当的判断是可靠的做法。
三、其他物上请求权
除所有权以外的物权，即他物权，其受侵害时他物权人是否也有权提起象所有权人一样的物上请求权？各国立法例各不相同。由于我国现行法律尚未确立他物权的概念，因此未有他物权的物上请求权制度的规定。但从物权法的完整体系考虑，此次制定物权法应当借鉴其他国家地区的立法例及学说进行探讨。
（一） 担保物权
首先，关于抵押权。抵押权为不移转占有而设定物上担保。因此抵押权人不占有抵押物，因此抵押权人不会发生基于抵押权而要求返还占有的问题；即不存在物的返还请求权。那么，抵押权是否存在妨害除去请求权和妨害防止请求权呢？有的学者认为，对于抵押权人的行为足以使抵押物的价值减少时，法律赋予抵押权人特殊的救济途径： 如当抵押权人的行为足以使抵押物价值减少的，抵押权人有权要求抵押权人停止其行为；当抵押物价值减少时，抵押权人有权要求抵押人恢复抵押物的价值，或者提供与减少的价值相当的担保。因此认为没有必要再规定抵押权的物上请求权。但是，关于抵押权保护的特殊规定，仅限于抵押物价值减少的情形。当抵押物被夺取、被他人非法占有或有被妨害之虞时，难有保障。更何况抵押权也是物权的一种，也在某种程度上体现了对所有物的支配（对物的价值的支配）性质，当然也应有物上请求权存在的理由。因此，肯定抵押权上的物上请求权，也是抵押权的内在要求，这样作无疑是妥当的。笔者认为，基于抵押权的物上请求权有如下几种：
1、 停止侵害请求权
即《担保法》第51条规定的，因抵押人或第三人的行为足以使抵押物的价值减少时，抵押权人有权要求侵害人停止侵害行为，防止抵押物价值的减少。至于侵害行为是出于故意还是处于过失，是作为还是不作为，是已经造成抵押物价值的减少还是仅对抵押物的价值构成威胁，是对抵押物的全部侵害还是对抵押物一部分造成侵害，都不影响抵押权人行使侵害停止请求权。但如果是抵押人正当使用抵押物而使抵押物价值减少，抵押权人不得行使停止侵害请求权。因为抵押权设定后，抵押人对抵押物仍有占有、使用、收益和处分的权利，抵押人正当使用抵押物并不构成对抵押权的侵害。
2、恢复原状请求权、增加担保请求权
即《担保法》第51条规定的，当抵押物因抵押人的行为已经造成价值减少时，抵押权人有权要求抵押人恢复原状或增加新的担保。恢复原状，主要是指通过修复等手段，继续保持抵押物的价值，若无法恢复原状或恢复原状费用过高，在经济上不合算，则抵押权人只能要求抵押人增加担保，而不能请求恢复原状。
其次，关于质押权。质权的成立与存续，以质权人占有质物为必要。那么质权人丧失占有后，其质押权因此而丧失还是得基于质权请求返还？笔者认为，应该区别不同情形作出不同的判断。如果质权人基于自己的意愿将占有的质物返还出质人，不问返还原因为何，质权便归于消灭，不适用占有改定或代为占有的制度，也不享有再返还请求权。若质权人丧失对质物的占有，并且是永久性的、不能回复的，如遗失、灭失，则质权人的质权因此而消灭，不再享有质押权。如果丧失占有可以回复，则质权并不消灭，而是得基于质权而请求返还，无论对方是第三人还是出质人。此外，质权人当然也得提起妨害除去及妨害防止请求权。只有如此，才能使质权这种物权不仅仅是法条上的权利。
其次，关于留置权。留置权属法定担保物权，基于特定的法律关系而占有标的物，以对物的占有为其存续要件，也就是说，留置权人非基于留置权而有占有的权利，而是基于占有而成立留置权。一旦占有丧失，留置权即随之而消灭。这一点区别于质权的先有质权后有占有。因此，留置权的占有丧失时，留置权人不能基于本权请求返还留置物，也不得于占有被侵夺而丧失时，提起占有之诉。但是当留置权受妨害或有妨害之虞时，得基于本权主张物上请求权。
（二） 用益物权
地上权及地役权等用益物权，虽不是对物进行全面支配的权利，但也具有对物进行部分支配的性质，而且在其存续的时间和空间上。其支配性质也包括对物的所有人的对抗和排斥。因此，当其受侵害时，也同样得提起返还之诉、妨害除去之诉及妨害防止之诉。我国现行法之上，没有确立物权概念，同样也没有地上权和地役权概念。不过，法律对此种权利有相应的规定。我国《土地管理法（1988年修正）》第七条、第九条、第十条及第十一条，界定了国有土地使用权和集体土地使用权，并规定了登记制度（发生、变更要进行登记），是明显的物权，在性质上与地上权相似。除地役权、地上权以外，我国现行法上的用益物权还有承包经营权，以客体为标准可分为土地承包经营权、其他自然资源经营权和企业经营权。

参考文献：

1、 梁慧星，陈华彬的《物权法》（发律出版社９７年版）。
2、 论物上请求权的诉讼时效》 尤冰宁。
3、王泽鉴：《民法学说与判例研究》第一册，中国政法大学出版社，1998年版。
4、孙宪忠：《德国当代物权法》，法律出版社，1997年版，第66页。
5、王利明《论物权的请求权》，《民商法研究》。
6、王利明《物权行为若干问题探讨》。