对现行商品住宅共用部位共用设施设备维修基金管理制度的反思

王兴敏


在我国，随着商品化住房制度的确立，住宅的生产、交换、取得均已纳入社会主义市场经济体系中，大量的商品住宅成为城镇居民重要的消费或投资需求，人们通过购买行为取得商品住宅楼之一部分（或居住单元）产权而成为房屋所有权人后，其在对住宅的自用部位和自用设备享有专有所有权的同时，也与其它所有权人就同一建筑物的共用部位、共用设施设备形成了共有法律关系，即房屋所有权人对共用部位、共用设施设备享有共有所有权。但由于共用部位、共用设施设备作为建筑物整体不可或缺的共用部分，其具有不可分割性，每一名房屋所有权人不能根据自身的目的（如维修、使用）对共用部分进行分割，以行使权利或承担义务，且每一名房屋所有权人的自用部位、自用设备与共有性质的共用部位、共用设施设备共同构成了物理形态的建筑物结构整体，共用部位、共用设施设备的维修使用直接关系着对自用部位、自用设备的利用程度。因此，如何对住宅共用部位、共用设施设备实施及时有效的维修养护，以延长建筑物的使用寿命，保障自有房产的保值、增值，成为每一名房屋所有权人面对的一个现实问题。其中这就涉及各产权人如何公平合理地承担维修养护费用。对此，国家建设部先后颁布了《城市异产毗连房屋管理规定》、《公有住宅售后维修养护管理暂行办法》、《城市新建住宅小区管理办法》等一系列规范性文件，对住宅维修养护范围、责任及费用承担等做了相对原则的规定。1998年11月9日建设部、财政部发布的《住宅共用部位、共用设施设备基金管理办法》则意味着我国针对住宅共用部位、共用设施设备的维修养护建立维修基金制度。该办法主要对维修基金的筹集、管理、使用等做了明确的规定，操作性比较强，但对于该办法中的一些细节，笔者认为欠缺有关法律、技术层面的考虑，故在实际操作中容易出现问题。以下笔者加以分析，并提出相应建议，以供参考：
一、共用部位、共用设施设备维修基金（以下简称维修基金）计取基数不合理
根据《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》（以下简称《管理办法》）第五条之规定，商品住房销售时，购房者应当按购房款2-3%的比例交纳维修基金。可见，购房者缴纳维修基金是以购房款为基数计取的，但笔者认为以此做为计取基数有失公平。
1、根据《管理办法》第3条规定，共用部位是指住宅主体承重结构部位、外墙面、门厅、楼梯间等，共用设施设备则指建设费用摊入住房销售价格的上下水管道、落水管、水箱、电梯......以及共用设施设备的房屋等。商品住房开发单位在进行商品住房价格核算时，已将上述共用部位、共用设施设备的建设费用摊入成本，这些成本与征地和拆迁安置补偿费、前期费用等相关费用构成开发成本。开发成本、税金和利润三部分构成了商品住房的基准价格，但销售单位在实际出售中，还根据每一名购房者购买的居住单套住房的区位差别（如楼层、朝向、采光等因素）进行基准价格调整，即销售价格并不等于基准价格，而造成两种价格不同的是由于每一名购房者享有专有所有权的自用部位处于同一建筑物的不同楼层、不同朝向等区位因素差异造成的。但共用部位、共用设施设备做为购房人共有所有权的对象，对于每一名购房人而言无区位差异。另外，根据建筑物区分所有权理论，购房人均对具有共用部分性质的共用部位、共用设施设备享有共同使用的权利，而这种权利也发生非因区位因素而差别。因此，购房人在对无差异的共用部位、共用设施设备享有并行使权利时，其因维修义务而产生的维修基金的计取基数也应是一致的，例如：基准价格为1000元/m2的商品住房，二楼一名购房人的购房款为1000元/?（即上下浮动为零），则提取维修基金为20-30元/m2，但如果三楼一住户销售价格为1150元/m2（即上浮15%），则须提取维修基金23-34.50元/m2，二户维修基金相差3-4.50元/?。显然，二者对无权利的共用部位、共用设施设备承担了有差别的维修义务，这明显有悖于权利、义务相一致的原则。
2、购房款对销售单位而言，属销售价格，而商品住房的销售价格属市场定价，销售单位可根据不同情势制定相应的销售价格，如商品住房预售和现售、分期付款及一次性付清房款都会造成最终实际成交的销售价格不同。另外，社会关系因素（如亲朋好友等利害关系人）亦可造成此类现象的发生。再者，有些销售单位为促销其商品住房，与购房人共同隐瞒真实成交的购房价格，以达到少交维修基金的目的。这样就产生了因购房人所支付的购房款不一致，从而提取的维修基金不一致，从而损害了依规缴纳维修基金的购房人的部分权益。
3、维修基金做为专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的大修、更新、改造之资金，其设立的根本目的是保障住房售后的维修管理。在未建立维修基金制度前，根据《城市异产毗连房屋管理规定》，对房屋共有部位的修缮，由房屋所有权人按份额比例分担，但《管理办法》实施后，维修基金按《管理办法》第五条规定是按购房款比例计取的，如果维修基金不敷使用时，又该如何筹集呢？根据《管理办法》第11条2款规定，应按业主（即购房人）占有的住宅建筑面积比例向业主续筹。在这里，可明显看到，按建筑面积续筹则完全排除了始建维修基金计取基数（购房款）所包含的可变因素。在购房人对共用部位、共用设施设备享有权利、承担义务均不变的情况下，购房人在缴纳维修费用的标准却出现了不一致（即含可变因素的购房款与建筑面积两种标准），这是不合理的。
二、在现行条件下，维修基金缴存方式不合理
根据《管理办法》第五条、第九条之规定，维修基金由销售单位在商品住房销售时收取，在业主办理房屋权属证书时，销售单位将代收的维修基金移交由房地产行政主管部门代管，但笔者认为这种缴存方式容易出现监控不力，且基金缴存失控。
1、销售单位做为商品住房开发单位，在对一个房地产项目的开发
过程中，将需要和使用大量的资金。在开发资金紧张的情况下，销售单位很容易将其代收的维修基金挪作他用，以解燃眉之急。甚至，在实践中，有些销售单位恶意占有维修基金，而用滞销的商品住宅折价抵付维修基金，形成变相销售商品住房现象，造成了维修基金不能有效地缴存。
2、将业主办理房屋权属证书的时间做为销售单位向房地产行政主
管部门移交维修基金的时界点，不利于维修基金的及时移交。在我国，由于销售单位的原因造成产权证书迟迟未能办理的现象屡有发生，那么，根据《管理办法》第9条之规定，就造成购房人在入住前已经缴纳的维修基金却长时间地由销售单位占有或使用，更有甚者，有的销售单位在购房人办理房屋权属登记前，就已解散不存在了，其代收的维修基金也更无从谈及移交。
有些地区为了加强维修基金的移交管理，规定销售单位不移交维修
基金，不予办理房屋权属登记，但这样业主就不能及时办理房屋权属证书，权利处于为稳定状态，容易产生社会矛盾，再者，如此管理缺乏合法性，故此方法不为治本之策。
三、维修基金使用尚须完善
根据建筑物区分所有权理论，共用部位、共用设施设备属共用部分之范围，共用部分可区分全体共用部分和一部共用部分两类，全体共用部分是指由全体业主共同使用、收益、管理的物业共同部位、共用设施部位。一部共用部分则指部分业主共同使用、收益、管理的物业共同部位、共用设施设备。否则，基于权利、义务相一致的全体共用部分之修缮费用由全体房屋所有权人分担，而一部共用部分之修缮费用则由对该部分共用部分享有使用权的房屋所有权人分担，这一原则已在《城市异产毗连房屋管理规定》有所体现，但在《管理办法》中，就维修基金的使用未作详细的规定，如建筑物基础需大修，这时使用全体业主共同所有的维修基金，无异议而言，因为这涉及全体业主的共同利益，但如果为某些层所专用的楼梯需大修时，是否也可使用全体业主共同所有的维修基金呢？《管理办法》未对此做出相应的使用规定，笔者认为，此时应使用维修基金中属专用楼梯的房屋所有权人缴纳的那部分资金，否则，将会使专用楼梯的非受益者分担专用楼梯受益者的修缮义务，这是不公平的。因此，明确全体共用部分和一部共用部分的范围，对于规范维修基金的使用是很重要的。
四、建议
1、根据以上对维修基金提取基数的分析论述，在向购房人收取维
修基金时，应力争客观、公正、真实，减少或杜绝可变因素，故维修基金应按商品住房的基准价格的比例收取。
2、维修基金的缴存应脱离销售单位这一环节，从而减少维修基金
的缴存风险，考虑我国的物业管理尚处于规范阶段，维修基金应直接由房地产行政主管部门按规定收取并代管。
3、根据《物业管理条例》，维修基金制度已具有法律地位，其使用
的是否公平、合理，将直接影响每一名业主的切身利益，故应完善维修基金使用管理，尤其是明确全体共用部分和一部共用部分的分类及其范围和相对应的维修基金使用原则等。

(内蒙赤峰市红山区房管局王兴敏)



广东省汕头市人民政府


汕头经济特区土地管理若干规定
汕头市人民政府



第一条 为加强对汕头经济特区的土地管理，合理开发、利用、保护、经营土地，促进特区经济和城市建设的顺利发展。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《广东省经济特区土地管理条例》等有关法律、法规的规定，结合本特区的实际情况，制定本规
定。
第二条 汕头经济特区（以下简称特区）范围内的土地（含市辖区划在特区管理线以外的土地，下同），由市政府实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理。
第三条 特区国有土地实行有偿、有限期使用制度。出让土地使用权价款（包括土地使用权出让金、征地及平整土地费用、市政基础设施和配套设施建设费用，以下简称地价款），由市国土局负责收取，其中出让金部分由市、区国土局分别提取百分之二和百分之三作为其业务费用后，
按市百分之七十五、区百分之二十五的比例分配使用。
出让土地使用权回收的地价款，应作为专项基金管理，全部用于城市建设和土地开发（包括造地）。具体使用管理办法由市国土局会同市财政、城建等部门制定，报市政府批准后实施。
第四条 市国土局是市政府管理特区土地职能机构，负责对土地管理法律、法规及本规定的组织实施和监督检查。
第五条 统一规划
（一）特区范围内的土地，由市规划建设管理部门根据省政府批准的汕头市区城市建设总体规划，尽快编制分区规划和详细规划，报市政府批准后实施。
（二）特区范围内的土地资源，由市国土局根据城市建设总体规划及其位置、地形、地貌、功能和城市建设发展需要，编制土地利用总体规划，报市政府批准后实施，并报省政府备案。
（三）在特区范围内进行土地开发、利用、经营和各项建设，必须符合城市建设规划和土地利用总体规划，并服从规划管理。
第六条 统一征用
（一）特区范围内属于集体所有的土地，由市政府依照《中华人民共和国宪法》关于城市土地局于国有的规定和其他有关法律、法规的规定实行统一征用，并可采取预征的办法，对特区范围内集体所有的土地实行使用控制。统征工作由市国土局负责实施，即根据城市建设规划分期分批
确定征地范围，统一按规定与被征地单位商定补偿、安置方案，统一办理征地的审查、报批手续等；预征土地也由市国土局与被征地单位通过签订预征协议书的形式确定。其他任何单位和个人均无权直接征用集体所有土地，被征地单位应服从国家建设需要，不得哄抬地价，不得任意附加条
件阻挠征地工作的正常进行。
（二）单位或个人过去经批准征用但尚开发、使用的土地，市国土局可根据城市建设规划和土地利用规划进行调整或收回。对被收回土地的单位或个人，由政府给予适当的补偿。
（三）征用土地的各项补偿和安置补助费标准，按《广东省土地管理实施办法》和本市现行有关规定执行，被征地单位的劳动力安置、国家征购任务的核减和人口农转非指标以及生产、生活用地等问题，应在确定各项补偿、补助费用时，由市国土局会同有关部门统筹安排解决。对实施
预征的，也应按统一征地的要求，在预征土地实施建设使用前统筹安排好被征地单位的有关补偿、安置和生产、生活用地问题（其中补偿费在预征时应先支付百分之十给被征的单位，以后每年支付百分之三十，并把物价上升指数补上）。
（四）特区范围内的集体土地由市政府实行统一征用之后，由市国土局根据征用耕地的数量，并结合城市建设规划的要求，划留百分之十的土地给被征地村庄作为生产、生活用地。对划留的生产、生活用地，由市、区国土、规划部门给予划界、树桩，明确权属范围，并根据土地利用总
体规划和城市建设总体规划，尽快编制各村建设规划，报市政府批准后，按规划安排建设。
有关统一征地的具体办法，由市国土局根据国家和省的土地管理法律、法规，结合特区具体情况制定，并报市政府批准后施行。
第七条 统一开发
（一）土地开发要坚持“先规划后开发，先地下后地上，综合配套，合理利用”的原则，充分发挥土地的效益和整体的效益。
（二）对统一征用的土地，由市国土局统一组织土地平整，市城建部门统一组织路、水、电等基础设施及市政设施建设。但两者必须按城市规划和出让的要求同步进行。外商投资企业依法取得成片土地使用权的，按出让合同规定进行开发。
（三）特区范围内的沙、石、土、矿产资源要有计划、有重点地统一开采。开采沙、石、土和其他矿藏的单位和个人，应分别向市有关职能部门申请，经审核批准并发给《开采许可证》和《非农建设用地许可证》后方能开采。没有取得许可证的单位和个人，一律不能开采。具体管理办
法按市政府汕府〔1990〕55号文件执行。
第八条 统一出让
（一）特区范围内的国有土地，按照所有权与使用权分离的原则，实行土地使用权有偿、有限期出让、转让制度。土地使用权出让年限，由市国土局在与用地单位签订出让合同时，按照国家有关规定并结合具体情况确定。
（二）土地使用权的出让，在市政府的统一组织下，由市国土局负责具体实施，市国土局应根据城市规划和基本建设投资年度计划、特区产业政策，会同规划、计划及有关管理部门制订年度土地供应计划，报经市政府按照国家有关审批权限规定批准后，依照年度土地供应计划出让土地
。
（三）由市国土局会同有关部门按产业政策、土地征用及开发成本、市政设施配套费用、基础设施建设投资、地块所处区位及其地质、用途等要素分别拟定基准地价，报市政府批准后，作为确定土地使用权出让地价和土地使用权转让、出租、抵押管理的依据。市国土局可根据需要设置
地价评估机构或评估员，负责地价评估工作。
（四）由市国土局会同城市规划管理部门、房产管理部门根据年度供地计划、城市建设规划，基本建设投资计划拟定出让方案（内容包括出让地块、面积、位置界址、用途、出让年限、建设规划要求、地价款幅度、出让方式等），并按规定的建设用地审批权限报经市政府批准后，由市
国土局负责实施。
（五）土地使用权出让可采取招标、协议、拍卖的方式。出让的具体程序和办法，由市国土局制定，报市政府批准后实施。
（六）受让人必须与市国土局签订土地使用权出让合同，明确双方的权利、义务。
通过招标、拍卖取得土地使用权而又未具有房地产经营权的土地使用者，可凭出让合同向市政府申报办理该地块的专项经营权及向计划部门申领基建计划。
（七）土地使用者确需改变土地使用合同规定的土地用途和规划要求的，应向市国土局申报，由市国土局提交市规划部门审核同意后，按规定重新签订出让合同或补充合同，补足地价款，并在三十日内办理变更登记。凡未经批准而擅自改变土地用途的，由市国土局责令其改正，并没收
非法所得。拒不改正的，由市国土局报经市政府批准，收回其土地使用权。
受让人不按合同规定期限投资建设时，市国土局有权解除出让合同，经市政府批准，可以无偿收回土地使用权。
（八）依法取得土地使用权的单位、个人，其土地使用权可以依法转让、出租、抵押。担未付清全部地价款、未领有国有土地使用证，以及投入开发建设的资金未达到合同规定总投资额的百分之二十五以上者，不得转让土地使用权。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发
、利用土地的，土地使用权不得出租。凡依法转让、出租、抵押土地使用权的单位和个人，应按规定到市国土局办理登记手续，对不按规定办理有关登记的，由市国土局依照《广东省经济特区土地管理条例》第四十七条规定处理。
本规定实施前土地使用权已转让、出租、抵押，但尚未按规定履行登记手续的，应在本规定施行之日起三个月内到市国土局补办登记手续。
（九）土地使用权转让后，需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，依照本条第五项有关规定办理。
（十）土地使用权转让时，应按规定缴纳土地增值费。土地增值费的具体计算标准和收缴办法由市政府另行规定。
（十一）土地使用权转让价格明显低于市价的，市国土局可按其出售价格优先购买。
（十二）国家机关、部队、文化、卫生、教育、科研等单位和市政公共设施等非营利性用地，经市政府批准可以减交地价款。但土地使用者需要改变土地用途或将土地使用权转让、出租、抵押的，应向市国土局办理有关手续并按市场价格补交地价款；单位撤销或搬迁的，由市国土局按
国家有关规定处理。
（十三）本规定实施前，土地使用者依法取得的划拨土地使用权需转让、出租、抵押的，应按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的有关规定办理。
第九条 统一地政管理
特区范围内的下列地政事项由市国土局负责统一办理：
（一）调查土地资源，编制土地利用总体规划和建立地籍管理制度；
（二）接受土地权属登记申请，核发土地使用证；
（三）办理土地使用权出让、转让、出租、抵押、继承、终止登记；
（四）拟定和实施国有土地使用权出让的计划和方案；
（五）代表市政府办理统一征地，收取有关土地费用；
（六）依据国家、省土地管理法律、法规及本规定，对违反土地管理法律、法规的行为作出行政处罚决定；
（七）土地管理的其他事宜。
第十条 本规定实施前，用地单位、个人同市政府或原特区管委会及其授权部门签订的出让合同未超过规定期限的，仍然有效。但没有确定土地使用年限和地价的，应补办国有土地使用权登记，由市国土局按规定标准确定土地使用年限和地价款。
第十一条 本规定由市国土局负责解释。
第十二条 本规定自颁布之日起实施。



1992年1月16日