民事调解制度的立法构想

王伟杰 黑龙江省孙吴县法院

论文提要：民事调解作为我国一项重要的法律制度，在民事纠纷化解方面发挥着重要作用，受到社会各界的关注，被被誉为“维护道德的最后一道防线”。随着审判方式改革的深入，现行的调解体制是益暴露出它的局限性和弊端。笔者试途通过对现行诉讼调解制度的分析，提出调解制度立法的构想。全文共3250字。
2002年9月26日司法部和最高院分别出台了《人民调解工作的若干规定》，在制度上对民事调解给予充分的肯定。以调解的方式妥善处理各类纠纷案件，对于化解社会矛盾、快速调节经济关系，预防和减少诉讼，维护社会稳定具有判决结案方式所不可替代的优越性，长期以来，地方各级人民法院（特别是基层人民法院）大量适用简易审理案件，取得了一定的社会效果。然而，对于民事调解的规定却只见于我国《民事诉讼法》第85条规定，即：人民法院审理民事案件，根据当事人自愿原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。立法对适用调解的受案范围、程序等未作界定，与其他结案方式比较，无论是实体法还是程序法都太过宽范。
一、民事调解制度的发展历史
所谓民事调解制度是指人民法院审理民事案件的过程中，可以在查明事实的基础上，根据自愿和合法的原则，主持并促使当事人双方达成协议协商解决的制度。调解制度作为解决纠纷的一种机制，是中国固有的传统，在审判中占有重要地位。
调解在中国有着优久的历史，早在西周在铜器铭文中就有调处的记载，秦汉以来，调解成为司诉的原则，两宋时期，随着民事纠纷的增加，调处呈现制度化的趋势。明清时期，调处已是臻完善，辛亥革命胜利后，孙中山先生大力引进西方法制，建立西方法制体系，但由于当时的历史条件没有中国实行开来。建国初期，审判方式一直沿用抗战时期的“马锡五审判方式”，强调审判与调解紧密结合，直到1979年我国起草《民事诉讼法（试行）》时，将“调解为主”改为“着重调解”，1991年我国开始修订《民事诉讼法（试行）》，明确了调解的原则为“自愿和合法”，适用范围包括一、二审、再审，使调解原则更加符合人民法院民事诉讼调解的审判实践，纠正了调解与判决贩关系。近年来，随着审判方式的改革，大量简易审理的案件所占比例逐年提高，如黑龙江省孙吴县人民法院2003年收案996件，审结983件，其中调解结案413件，占结案数的42%，2004年收案871件，结案856件，其中调解结案436件，占结案数的50.93%，而两个基层法庭所审理的民事案件有七成为调解结案，由此可见，民事调解制度在人民法院解决纠纷有十分重要的作用。
二、现行民事调解制度存在的缺陷
调解制度作为解决纠纷的一种机制，是中国固有的传统，是享有“东方经验”之美誉的法院调解制度，被视为法院行使审判权诉讼制度中占有重要位置。其本质上是一种合意为核心要素的解决纠纷的方式，是私法纠纷领域的廷伸，是一种当事人主义。在审判实践中，由于缺乏明确具体的规定，存在如下缺陷：
一是随意启动调解程序。合法是民事诉讼调解有效的前提，含概了程序合法、实体合法。我国民事诉讼法规定，法院调解贯穿于审判程序的全过程，这意味着调解没有独立的程序。法官可以随时组织当事人调解，启动调解程序的随意性较大，造成诉讼调解中法官中心地位和主导作用过于突出，有悖于当事人主义的调解原则，使双方当事人诉讼权利受到一定压制，当事人自由选择纠纷解决方式的诉讼权受到侵害，同时也为“强制调解”、“恣意性调解”留下了广泛的空间，失去法院调解所具有的独特的公正价值。
二是调解无具体期限，限制当事人的上诉权。我国的法院调解制度所采取的是调审合一的模式，即调解和审判可以动态转换，法官可以随时主动地决定进入调解程序。较之判决，调解可以使法官在相对的时间内提高办案数量、回避法律适用，减少上诉案件，法官的风险最大化地降低，这无疑促使法官更多地适用调解。也变相剥夺了当事人的上诉权，限制了上一级法院的司法监督功能。我国《民事诉讼法》第89条规定“调解达成协议，人民法院应当制作调解书，调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。……调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”调解协议一经生效，即表明当事人之间的争议已经解决，产生与生效判决同等的效果，除个别特殊案件(如调解和好的离婚、维持收养关系的案件)外，不得再行起诉、上诉，因而审判监督机制难以发挥作用。同时，由于调解协议或送达回证上的签字属于自愿，当事人尽管可能无奈，但也只好忍气吞声。而且正是由于这种“自愿”，除严重违反程序外，使当事人无法提出充分证据，从而导致再审的机会几乎为零。
三是对违法调解缺乏制约。法官对当事人自愿达成的调解协议的合法性负有审查义务，但在多数情况下，调解是由当事人自行协商形成一致意见后，再诉至法院，有的案件当事人恶意串通，为逃避他人债务以诉讼调解的方式转移财产、规避法律责任，较为常见的有调解假离婚、假抵债、假清偿，这类案件的调解，往往是事后才发现调解目的恶意并损害了第三人利益，我国法律对这种调解行为缺乏相应的预防和补救措施。
三、民事调解制度立法的构想
鉴于此，建立完善的调解制度立法十分必要。
首先，制定调解程序法，明确调解的受案范围、调解的启动、期限。对于涉及婚姻家庭关系的民事纠纷，如婚姻、抚养、赡养、收养的案件当事人不请求调解的，人民法院也应进行调解，对下列案件应考虑排除在法院调解之外：(一)适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程度的案件；(二)民事行为无效应当给予追缴或民事制裁的案件；(三)损害国家、集体、第三人合法利益，受害人未参与诉讼的案件；(四)以当事人无处分权为标的案件。针对调解的启动要赋予当事人以程序上的选择权，对于一审普通程序而言，进入诉讼程序后，双方当事人自由决定是否进行调解，向人民法院提出申请。一旦当事人不愿以此种方式解决纠纷，即转入审判程序。调解的期限以20为宜，在同一个案件中，只规定一个调解阶段。程序是法庭在经过庭审、认定案件事实后，审判人员应告知当事人，转入调解阶段，并询问当事人是否同意调解，如双方一致同意，则告知其调解期限；如一方同意，一方不同意，得按调解期限，试行调解；如双方均不同意，则应转入下一个程序，移交审判庭及时判决。
其次，制定调解实体法，明确法官职能。承办案件法官在判决前对当事人的接触，存在法官的情感因素直接影响判决结果的公正性的问题，因此，应借鉴西方国家法官职能分工具体化的做法，如英美民事诉讼程序中，整个诉讼过程分为审前程序和审判程序两个相对独立又相互联系的阶段，负责调查、和解，对审前程序管理法官与负责开庭、裁判的法官分而设之，保证裁判的公平、公正。同时，为弥补可能发生的错误调解所造成的不公后果，应当考虑建立调解无效确认制度。法院调解无效确认之标准可以考虑以下几个方面：(一)有充分证据证明一方当事人有欺诈、胁迫行为，直接影响另一方当事人真实意思的表达，调解协议的履行对被欺诈、胁迫方明显不公；(二)调解程序违法或法官违反审判纪律直接影响调解内容实体不公；(三)当事人恶意串通，非法行使处分权，直接损害第三人合法利益；且无法补救第三人损失的；(四)调解协议违反法律原则或禁止性规定的。
最后，取消反悔权，明确规定调解无效的标准。我国《民事诉讼法》规定，调解协议生效以调解书送达为生效条件。第91条规定“调解未达成协议或调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决。”据此规定，当事人在诉讼中达成协议，该协议对当事人双方并无约束力，在审判实践中，反悔是调解中经常出现的，反悔权的行使动摇了法院调解的权威性。建议立法明确规定，在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即视为调解成立，任何一方当事人不得提出反悔。法院制作的调解书一经送达当事人，调解协议即发生法律效力，当事人不履行调解协议可以强制执行。
注释：
1、张晋藩：《中国法律的传统与近代转型》，法律出版社，1997年版第283页。
2、许小澜 庄敬重：参见《论我国民事诉讼调解制度及其改革》第二章。
3、《民事诉讼法》

广东省清远市人民政府


清远市实施《中华人民共和国人民防空法》细则

　　　　　
第一条 为保障人民防空工作的顺利进行 保护国家财产和人民群众生命安全，根据《中华人民共和国人民防空法》和《广东省实施（中华人民共和国人民防空法）办法》等法律、法规,结合我市实际情况, 制定本细则。
第二条 在本市行政区域内的一切组织和个人均应遵守本细则。
第三条 人民防空是国防的组成部分，县级以上人民政府要根据国防需要，有效地组织人民防空，动员和组织群众采取防护措施。人民防空工作实行长期准备 重点建设、平战结合的方针和与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则。
第四条 县级以上人民政府应当将人民防空建设纳入国民经济和社会发展计划。市区和各县（市）人民政府所在地是人民防空的重点。人民防空重点城市应根据城市人口分布和战时防护要求制定人民防空工程建设规划并将它纳入城市总体规划．人民防空工程建设应结合城市建设统筹安排，合理布局，同步进行。城市其他地下工程的建设与发展，应当兼顾人民防空需要，建设方案应当征求人民防空主管部门的意见。
第五条 县级以上人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空工作。县级以上人民政府对人民防空机构的设置及其主要负责人的任免应当征求同级军事机关的意见
第六条 县级以上人民政府应当根据工作需要成立人民防空办公室， 负责管理本行政区域的入民防空工作。计划、规划、建设等有关部门在各自的职责范围内负责有关的人民防空工作。市区的街道办事处、大专院校和重要经济目标单位（如水库、水厂 大中型企业、电站 桥梁等）．根据本辖区、本单位人民防空工作需要， 可以设立人民防空工作机构或指定人员负责管理本辖区、 本单位的人民防空工作。
第七条 县级以上人民政府人民防空办公室的主要职责是：
（1）贯彻执行国家和省人民防空工作的方针 政策和3去律法规 规章 拟订本行政区人民防空工作的规定和措施；
（2）编制本行政区人民防空建设规划和计划；
（3）拟定防空袭方案和各项保障方案；
（4）组织人民防空工程和通信 警报建设与管理；
（5）组织本行政区人民防空无线电管理；
（6）监督检查和指导城市建设 基本建设和城市开发利用地下空间贯彻人民防空要求的执行情况；
（7）检查督促战时医疗救护、 物资储备 、水电供应和其他保障方案的落实；
（8）组织群众防空队伍建设和训练；
（9） 组织人民防空演习；
（10）组织人民防空宣传教育；
（11）组织人民防空科学技术研究；
（12）管理人民防空经费、物资和资产；
（13）战时负责发放空袭警报和组织实施灯火管制 组织指挥人民防空疏散和掩蔽．配合要地防空和城市防卫作战 协助有关部门做好生活供应和其他保障工作 组织消除空袭后果 协助有关部门恢复正常的生产和秩序：
（14）上级人民防空主管部门和本级人民政府赋予的其他职责。
第八条 县级以上人民政府负担的人民防空经费列入同级财政预算，并应与人民防空需求和国民经济发展水平相适应。国家机关 社会团体 企业事业单位和其他社会组织 应当按照国家规定负担人民防空费用以及组织人员参加公共人民防空工程的建设和维护管理。
第九条 国家和社会负担的人民防空经费是人民防空建设的专项费用， 必须专项用于人民防空建设 其开支计划需报经市人民政府审定 ，任何单位和个人不得挤占、截留或挪用 财政、审计等部门要加强监督、检查。
第十条 县级以上人民政府应根据国家和省的规定组织有关部门制定防空袭方案及实施计划 并报上一级人民政府和军事机关批准后组织实施 ，同时 ，要根据情况变化及上级的要求和部署， 适时组织修订和演练 。凡有战时疏散人口接收安置任务的县（市），应制定疏散人口接收安置计划， 做好疏散基地的建设。 有关部门和单位应对疏散基地的建设子以支持。由所在地县级以上人民政府和军事机关共同确定的重要厂矿企业 、科研基地 、交通枢纽、 桥梁、水库、 电站等重要经济目标，有关部门必须按其等级采取有效的防护措施， 制定应急抢险抢修方案。 对为战时储备粮食、 医药、 油料和其他必需物资的工程，应建在地下或者其他隐蔽地点。新建重要经济目标时， 应当按照人民防空的防护要求， 将其防护设施纳入基本建设计划， 统一建设。
第十一条 人民防空设施是国防基础设施的重要组成部分。它包括为保障战时人员与物资掩蔽 人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑 以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室等各类人民防空工程及其专用道路（疏散于道），及指挥通信 警报设施等。人民防空设施由人民防空主管部门负责登记造册备案，并受国家法律保护 平时由人民防空主管部门及有关部门或产权单位依照规定建设、管理、使用和维护；战时由人民防空主管部门统一安排使用。
第十二条 人民防空工程的建设任务具体分工如下：
（一〕入民防空指挥工程、 公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程由人民防空主管部门负责组织修建，其经费主要由地方各级政府预算安排、中央预算引、助和人民防空主管部门多渠道筹措解决。
（二）医疗救护、物资储备等专用工程由公安、城建、电力、化工、交通、邮电、商业、卫生、医疗、环保、物资等有关部门按照人民防空建设规划组织建设，其经费按照国家和省的有关规定，由上述有关部门列入基本建设计划统一安排解决。（三）有关单位的人员与物资格获工程，按照人民防空工程建设规划和要求，由有关单位负责修建，其经费由单位自筹或结合本单位基本建设计划解决。人民防空主管部门应当依照规定对人民防空工程的建设和维护管理进行监督检查，被检查单位应当如实提供情况和必要的资料。
第十三条 县级以上人民政府及有关部门应依法保障人民防空指挥工程、公共人民防空工程和与其配套的进出道路、孔口、出入口、口部管理房等设施的地面用地以及施工临时占地，对已建工程应界定和确认其口部、进出口道路的用地范围。规划部门在审批建设项目时，应留出人民防空工程口部的安全距离。严禁向人民防空工程内排水、排污、堆放淤泥、垃圾等，不得在人民防空1程口部30米范围内江自进行采石、采土、开矿，改变地形、地貌。
第十四条 在城市规划区范围内新建、扩建、改建民用建筑的单位或个人，均应按规定标准修建防空地下室：
（一）新建、扩建、改建10层以上（含10层）或基础埋置深度3米以上（含3米，桩基础以承台为准）的9层以下民用建筑，必须修建相应于地面首层建筑面积的防空地下室；
（二）新建、扩建、改建9层以下、基础埋置深度小于3米、地面以上总建筑面积达7000平方米以上的民用建筑，必须按总建筑面积的2％修建防空地下室；
（三）总建筑面积在7000平方米以下新建、扩建、改建的民用建筑，按地面总建筑面积每平方米10元的标准缴纳防空地下室易地建设费（以下简称易地建设费）。对新建、扩建、改建民用建筑有下列情况之一的，建设单位或个人应向人民防空主管部门提出申请，经审查批准后，可适当减免易地建设费：
（一）享受政府优惠政策建设的廉租房、经济适用房等居民住房，减半收取；
（二）新建幼儿园、学校教学楼、养老院及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑，减半收取；
（三）临时民用建筑和不增加面积的危房翻新改造商品住宅项目，予以免收；
（四）因遭受水灾、火灾或其他不可抗拒的灾害造成损坏后按原面积修复的民用建筑，予以免收。工业项目及其厂区内的生活配套设施，予以免收．
第十五条 对按规定需要配套建设防空地下室的民用建筑项目，防空地下室建设要随项目计划一同下达，坚持同步配套建设，不得收费．有下列情况之一，不宜修建防空地下室的，建设单位或个人应向人民防空主管部门提出易地建设申请，经审查批准后，由建设单位或个人按应建防空地下室的面积每平方米800元的标准缴纳易地建设费：
（一）建在流砂、暗河、基岩埋深很浅等地段的项目，因地质条件不适于修建的；
（二）采用桩基且桩基承台顶面埋置深度小于3米（或者不足规定的地下室空间净高）的；
（三）因建设地段房屋或者地下管道设施密集，防空地下室不能施工或者难以采取技术措施保证施工安全的；
（四）按规定指标应建防空地下室的面积只占地面建筑首层的局部，结构和基础处理困难，且经济不合理的．
（五）法律、法规规定其他不须修建防空地下室的．
第十六条 易地建设费属于预算外资金，由人民防空主管部门严格按照国家有关规定统一收取，全额缴入财政专户，实行“收支两条线”管理．由人民防空主管部 11统一就地就近安排易地建设人防工程，不得挪作他用．易地建设费缴纳标准，由市价格主管部门会同市财政、人防主管部门根据我市建设工程的实际情况及防空地下室的实际造价依法核定．
第十七条 建设单位和个人在报建民用建筑项目时，须按规定先到人民防空主管部门办理修建防空地下室的审核手续或缴纳易地建设费，并凭人民防空主管部门出具的报建审核表或易地建设费缴款凭证到有关部门办理报建手续．凡未经人民防空主管
部门审核批准或不按规定缴纳易地建设费的民用建筑项目，规划部门不发给工程建设规划许可证，建设部门不核发施工许可证．
第十八条 人民防空工程（合防空地下室）的建设，必须遵守下列规定：
（一）人民防空工程的设计应由具备人民防空工程设计资质的单位和人员承担；
（二）人民防空工程建设除指挥工程和通信警报工程等特殊建设项目外，必须通过招投标，择优选择施工单位承建；
（三）人民防空工程的防护设施必须采用人民防空工程设备定点厂生产，符合国家标准的产品；
（四）结合民用建筑修建防空地下室的人防工程，必须先到市人民防空主管部门申领人防工程建设设计要点，设计方案需经市人民防空主管部门审批同意后方可进行初步设计和施工囹设计，施工图、设计文件必须送人民防空主管部门备案：
（五）人民防空工程必须有人民防空主管部门参加质量监督和竣工验收．验收不合格的，必须按国家规定的防护标准和质量标准进行补救；验收合格的，施工单位应将工程竣工技术档案送依法核定．
第十七条 建设单位和个人在报建民用建筑项目时，须按规定先到人民防空主管部门办理修建防空地下室的审核手续或缴纳易地建设费，并凭人民防空主管部门出具的报建审核表或易地建设费缴款凭证到有关部门办理报建手续．凡未经人民防空主管部门审核批准或不按规定缴纳易地建设费的民用建筑项目，规划部门不发给工程建设规划许可证，建设部门不核发施工许可证．
第十八条 人民防空工程（合防空地下室）的建设，必须遵守下列规定：
（一）人民防空工程的设计应由具备人民防空工程设计资质的单位和人员承担；
（二）人民防空工程建设陈指挥工程和通信警报工程等特殊建设项目外，必须通过招投标，择优选择施工单位承建；
（三）人民防空工程的防护设施必须采用人民防空工程设备定点厂生产，符合国家标准的产品；
（四）结合民用建筑修建防空地下室的人防工程，必须先到市人民防空主管部门申领人防工程建设设计要点，设计方案需经市人民防空主管部门审批同意后方可进行初步设计和施工图设计，施工日、设计文件必须送人民防空主管部门备案；
（五）人民防空工程必须有人民防空主管部门参加质量监督和竣工验收．验收不合格的，必须按国家规定的防护标准和质量标准进行补救；验收合格的，施工单位应将工程竣工技术档案送人民防空主管部门备案，并由人民防空工管部门核发人民防空工程验收证明，作为该项目验收的必备资料。
第十九条 人民防空工程按照“谁投资、谁使用、谁收益、谁维护”的原则进行管理，确保人民防空工程及其内部设施保持良好状态。平时，建设和开发利用人民防空工程，享受国家、省、市有关政策优惠。涉及政策优惠的单位应通力协作，子以支持。战时，所有人民防空工程应无条件由所在地人民政府和同级军事机关统一调配使用。
第二十余 人民防空主管部门负责制定本行政区域的人民防空通信、警报建设规划。负责本区域的人民防空通信、警报网的建设和管理。邮电、通信、广播、电视系统和军队通信部门等应根据人民防空通信、警报保障计划，制定传递防空警报信号的方案，保证战时优先传递、发放防空警报。安装人民防空通信、警报设施，有关单位或个人应当提供方便，不得阻挠。
第二十一条 根据人民防空通信、警报建设规划，确定为设置通信、警报点的建筑物，建设单位应在其顶层无偿预留10平方米人民防空通信、警报工作间，并预留线路、管孔、电源，设置的防空设施由所在单位负责日常的维护和管理，不得擅自拆除。
第二十二条 人民防空主管部门应对防空通信、警报设施进行定期检查。因城市建设或其他客观条件确需拆迁人民防空通信、警报设施的，必须报经人民防空主管部门批准，重建经费由拆迁单位负责。县级以上人民政府应每年定期组织防空袭警报试鸣，并在试鸣的5天前发布公告。清远市区防空袭警报试鸣日定为每年的10月13日．防空袭警报试鸣具体工作由人民防空主管部门负责组织实施。
第二十三条 任何组织或个人不得擅自改造、拆除人民防空工程设施；确需改造、拆除的，须报经人民防空主管部门批准。经批准改造的人民防空工程，改造后不得降低其防护等级和质量标准；经批准拆除的人民防空工程，由拆除单位补建不少于原面积、不低于现行防护等级的人民防空工程或按现行工程造价一次性给予补偿，由人民防空主管部门择地统建。
第二十四条 有关主管部门应根据城市防空袭预案的要求和“平战结合、专业对口、便于领导”的原则，组建群众防空组织，并按人民防空主管部门制定的训练大纲和训练计划组织训练。人员在集中脱产训练期间的一切待遇不变、训练所需的装备、器材、经费由组建单位负责；防核武器、化学武器、生物武器等特殊装备和专业器材，由人民防空主管部门提供．群众防空组织由下列部门负责组建：
（一）城建、公用、电力等部门组建抢险抢修队；
（二）卫生、医药部门组建医疗救护队；
（三）公安部门组建消防队、治安队；
（四）卫生、化工、环保等部门组建防化防疫队；
（五）邮政、电信部门组建通信队；
（六）交通运输部门组建运输队．红十字会组织依法进行救护工作．
第二十五条 人民防空教育纳入国家教育计划．在校学生的人民防空教育由各级教育主管部门组织实施，人民防空主管部11负责监督、检查和指导，并提供专用器材和教具．国家机关、社会团体、企事业单位人员的人民防空教育，由所在单位纳入职工教育计划并组织实施。其他人员的人民防空教育，由基层人民政府组织实施．新闻出版、广播、电影、电视、文化等有关部门和单位应当积极配合做好人民防空教育工作．
第二十六条 禁止下列危害人民防空设施安全和使用效能的行为：
（一）在危及人民防空工程安全的范围内进行打桩、钻探、采石、取土、爆破；
（二）向人民防空工程内排放废水、废气和倾倒废弃物；
（三）在危及人民防空工程安全的范围内埋设各种管道和修建地面工程设施；
（四）占用、堵塞和毁坏人民防空工程及其出入口、连接通道；
（五）在人民防空工程内生产或储存剧毒、易燃、易爆、放射性和腐蚀性等有害物品；
（六）其他损害人民防空设施安全或降低防护能力和使用效能的行为．
第二十七条 违反本细则规定的，依照《中华人民共和国人民防空法｝）等有关法律、法规的规定处罚；构成犯罪的，依法
追究刑事责任．
第二十八条 人民防空主管部门及计划、规划、建设等有关部门的工作人员在人民防空工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊或有其他违法、失职行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分．
第二十九条 本细则自颁布之日起施行．