摘要：纵观我国中小股东的法律保护现状，大股东操纵上市公司侵害中小股东权益的现象屡见不鲜。因此，切实提高我国中小股东权益的法律保护水平，刻不容缓。对中小股东权益的保护,是各国证券监管机构面临的共同问题,也是国内外学者普遍关注的问题。在这方面,我国监管部门已经采取了一系列措施,取得了一定效果。但是,由于中国资本市场在制度设计方面存在的某些局限性,特别是股权分置状况的存在,导致大股东和中小股东客观上存在利益矛盾和冲突,中小股东利益的保护难以真正落到实处。本文论述了对中小股东权益的保护现状、理论依据和法律措施，对该问题进行了有益的探索。
关键词：中小股东 股东权益 权益保护

一、保护中小股东权益的现实背景
谈起我国中小股东的法律保护现状，经历多年风雨洗礼的证券市场应是最好的一面镜子。让人难以觉察的内幕交易、隐瞒利润等行为，大股东操纵上市公司侵害中小股东权益的现象屡见不鲜；大股东恶意罢免或无理阻挠中小股东担任公司高级管理职务；恶意决议增加资本，迫使中小股东因无力认购新股而进一步稀释其股权；操纵公司股票价格，迫使中小股东抛售所持股票；在董事、经理非法经营，违反职责损害公司利益时，无理拒绝以公司名义对他们的追究；违反章程，为中小股东参加股东大会附加不合理条件等事件不胜枚举。
因此，切实提高我国中小股东权益的法律保护水平，刻不容缓。对中小股东权益的保护,是各国证券监管机构面临的共同问题,也是国内外学者普遍关注的问题。在这方面,我国监管部门已经采取了一系列措施,取得了一定效果。但是,由于中国资本市场在制度设计方面存在的某些局限性,特别是股权分置状况的存在,导致大股东和中小股东客观上存在利益矛盾和冲突,中小股东利益的保护难以真正落到实处。为此,2003年国务院颁发了《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》,为配合这一意见的贯彻实施,切实保护投资者特别是社会公众投资者的合法权益,中国证监会于2004年3月草拟了《上市公司就有关社会公众股股东重大事项召开股东大会的指导意见》,准备引入社会公众股股东表决机制,目前正在广泛征求社会各界意见。
小股东或称少数股东 ，通常指持有公司绝对少数股份的股东。因其持股份额较小，与控股股东所持股比例悬殊，在公司中 处于弱势地位，也有人称其为弱势股东。随着投资日益大众化，越来越多的个人投资于证券市场。虽然个人持股数额较低，但因小股东数量甚巨，其所持股总量较大，已成为资本市场的重 要资金来源渠道。同时，由于其所持股比例低，其权益极易受到控股股东及管理层的侵害，小股东利益保护已成为国内外证券市场上的共同话题。理论上讲，小股东虽持股较少，但作为公司的所有权者，有权利参与公司的治理以维护自身权益，但根据我 国现行《公司法》所规定的公司治理结构，对小股东缺乏相应的利益保护机制，客观上为控股股东及公司管理层侵害小股东利益提供了方便。主要表现在以下几个方面。
（一）无奈面对资本多数决定原则
资本多数决定原则是《公司法》中的一项基本原则。当少数股股东的意志与多数股股东的意志一致时，则被多数股股东的意志所吸收；而当少数股股东的意志与多数股股东的意志不一致时，则被多数股股东的意志所征服。我国《公司法》 对表决权只确立了股权平等原则，未作例外规定。小股东在最关心的选举董事会成员、公司的利润分配方案、公司投资计划等重大问题上不可能有发言权。股东大会作出的决议即使对小股东不利，小股东亦无力改变该表决。此外，小股东参加股东大会要付出交通、食宿等其他成本，因此，参与股东大会的积极性越来越低。股份有限公司的 “股东大会”越来越多地开成了“大股东会”，股东大会往往开得死气沉沉， 波澜不惊，似乎成了董事会通过决议 的橡皮图章。
（二）大股东损害小股东利益现象普遍
在资本多数决原则下，注定小股东在公司治理中只能是 “无所作为”。 小股东因其在公司治理中所处的弱势地位，不仅要负担管理层机会主义行为带来的代理成本，还可能受到处于控制地位的大股东的侵害，实际上面对着大股东和管理层的双重损害。大股东利用其优势地位可能直接进入管理层，通过支取过高薪水，装修豪华办公场所，备置豪华轿车等形式使自己受益，进而间接损害小股东利益。即使大股东不参与公司管理，由于管理层是以大股东意志决定的，管理层也会极易作出有利于大股东的交易决策。
目前，法人持股，特别是法人成为上市公司控股股东的现象越来越普遍，产生了大量的关联企业，关联方之间的关联交易也越来越多。控股股东随时可能根据关联企业集团之集体经济利益作出决策，以牺牲所控制企业利益为代价，在关联企业内部作出不正当交易。甚至一些行为不端的控股股东利用上市公司为其“圈钱”，即将从股市募集的资金，通过关联交易的方式转移出上市公司。有的通过关联交易侵吞上市公司资产或利用上市公 司为其巨额债务提供担保，使上市公 司资产不当减少或处于高风险状态。 有人感叹，控股股东凭借“一股独大” 的地位，通过各种不正当的关联交易， 导致公司账面资产存在大幅减值空间，并在会计标准提升后因计提减值准备而发生业绩恶性滑坡或严重亏损，以至于压迫股价持续下跌，广大中小投资者损失惨重！之所以出现小股东利益受损害的现象，究其根源，与小股东游离于公司治理结构之外，特别是不能参与公司的经营管理密切相关。大股东利用其优势的表决权地位，控制了股东大会，利用其参与管理层的机会，控制了公司的经营管理，在公司中形成了“独裁”统治的地位。正如有学者所指出的，小股东和大股东在公司中的地位区别，不在于其最终享有的利益上的差别，而在于介入经营管理程度上的差别。由于我国公司法所规定的公司治理结构不完善，诸如关联交易等问题根本无法予以事前监督和制约。
针对公司治理结构的弊端，我国学者纷纷献计献策，提出一系列保护小股东利益的措施，有人提出规定小股东的股东大会召集权和提案权；设立无表决权股份；规定累积投票权制度；设置对大股东表决权限制制度；强化大股东及管理层的诚信义务等。在目 前公司治理的现状下，应从根源上解决问题，即可以通过平衡表决权的方式限制大股东之“独裁”地位，或选出代表小股东利益的董事、经理等人员进入公司经营管理层，改变经营管理层对大股东的依附地位来保护公司利益，从而保护小股东利益。
二、保护中小股东权益的理论依据
（一）寻求股东地位的实质平等是中小股东权益保护制度的理论基础
股东平等是现代公司法的基本原则之一，但资本多数决定原则的至尊地位使股东，尤其是中小股东在理论上享有的平等权利与实践中实现的这一权利存在难
以限缩的距离。实现股东权利从形式平等向实质平等的跨越，必然需要对中小股东权益保护设定专门规则。
（二）公司法人治理结构的缺陷为中小股东权益保护制度提出了现实要求
根据资本多数决定原则，股东按照出资比例或股份数量行使表决权。与其数公司财产权被公司所控制，不如说公司财产权被少数大股东所控制，或者说被少数大股东选举产生的董事会所控制。因而，大股东、董事会、监事会互相勾结，动用所控制的公司资源，以内幕交易、关联交易、虚假信息披露等手段，侵害中小股东权益的现象并不鲜见。这无疑为中小股东权益保护提出了现实性的要求。
（三）股东高度分散的负面效应对中小股东权益保护制度提出了时代性的挑战。
股权高度分散已成为现代公司发展的一大特征。对中小股东而言，这一现象至少带来两方面的负面效应：
其一是“理智的冷漠”。中小股东若要行使投票权，必须获得必要的信息并加工处理这些信息才能做出决策，而这一代价不菲的决策，在股权高度分散、大股东绝对控股的情况下，被公司股东采信的几率却微乎其微。理智的中小股东对投票权的行使何以热情？
其二是“搭便车”。在存在众多独立股东的情况下，对管理层的监督在相当程度上具有“公共物品”的性质。每个股东均希望其他股东行使监督权，自己从中获利。而不愿自己积极监督，因为监督的成本由自己支付而收益却由全体股东共享。这两种负面效应进一步恶化了中小股东在公司治理结构中的弱势地位，进而将其权益的保护置于更为尴尬与困难的境地。
（四）资本市场的健康发展为中小股东权益保护制度提供了经济理论支持
投资者的信心是资本市场稳定的基本保证。只有能够真正保护投资者权益的市场，才能给投资者以安全感和信心；才能有助于投资者在追求自身利益最大化的同时，实现资金、资源的优化配置，形成效率提高、风险降低的良性循环，从而保障市场的长久健康发展。作为资本市场参与者的主力军，中小股东抗风险能力低，其合法权益的保护是市场健康运行的基石。美国福布斯杂志的调查表明，一个国家（地区）的资本市场对以中小股东为代表的投资者的权益保护得越好，其市场效率就越高，市场发展就越健康。
三、保护中小股东权益的法律措施
（一）累积投票表决制。它是一个广泛使用的董事选举制度，被西方主要国家普遍采用。根据这一制度：股东大会在选举两名以上的董事时，一个股东可以投票的总数等于他所持有的股份数额乘以待选董事的人数；它可以不为董事会的每一待选董事投票，而将其总投票数投给一名或几名候选人。例如，某公司共有两名股东，发行了100股股票，甲持有21股，乙持有79股。若该公司欲为其董事会设置4名董事，在资本多数决定规则（又称直接投票制）下，很显然，甲不可能在董事会获得一个能代表己方利益的席位，而乙则可完全囊括董事会的所有席位。其实，只要大股东能拥有50％以上的股份，他就可以完全操纵每次的董事选举，而不给予中小股东丝毫机会，这显然是不平等的。然而，如果采用累积投票制，则结果就不一样。因为在该投票制下，甲共有：21×4＝84票，乙共有：79×4＝316票。如果4乙想“独揽全席”，就必须提名4名候选人，并且每位候选人的得票都必须超过84票，才有可能全部当选；因为甲可以将其全部84票投给由其提名的候选人。但是，乙不能做到这一点，因为他总共才316票，而达到4位候选人全部当选的目的需336票。所以，依照累积投票制，乙最多只能获得3个董事席位。
通过以上的分析，很显然，累积投票制使那些仅持有少量股份的中小股东赢得董事席位，从而在董事会中拥有“代言人”的希望成为了可能。而在资本多数决定下，这不仅是不可能的，而且即使是那些持有数量相当客观的股东，在某些情况下，如果其持有的股份不到一半，他也有可能在董事会中连一席之地都不能占有。相同的股份，在不同的议事规则下产生了截然不同的两种结果。累积投票制不仅是中小股东在其与大股东或董事会之间发生严重利益冲突时有机会表达他们的意见，而且随着董事会权力的扩张，它能使中小股东在董事会中安插自己的亲信，以便在投票委托劝诱争夺战中处于有利地位，从而达到权力制衡的目的。此外，它还能防止大股东完全垄断、操纵董事会局面的出现，使董事会成员多元化，从而有利于在公司内部弘扬民主。
（二）类别股东表决制
所谓类别股东表决制,是指一项涉及不同类别股东权益的议案,需本类别股东及其他类别股东分别审议,并获得各自的绝对多数同意才能通过的一种表决制度。这里区分类别的标准可以是股票的发行地域,如A股股东、B股股东、H股股东；也可以是股票的流动性,如流通股股东和非流通股股东。在我国的上市公司中,最主要的矛盾是控股股东与中小股东之间的矛盾,前者多数为非流通股股东,而后者多数为流通股股东。事实上,证监会曾经在上市公司的一些重大决策上引入了类别股东投票表决制度,只是没有达到系统性和明确性的要求。1994年有关部门就已明确H股股东为类别股东,在《赴境外上市公司章程必备条款》专设一章规定了“类别股东表决的特别程序”。2002年7月20日证监会发布的《关于上市公司增发新股有关条件的通知》第五条规定:“增发新股的股份数量超过公司股份总数20%的,其增发提案还须获得出席股东大会的流通股股东所持表决权的半数以上通过。”尽管这些规定往往过于程序化而缺少可操作性,类别股东表决制在我国上市公司股东大会决议的实践中还是得到了一些应用。2001年1月,由于类别股东表达了不同意见,万科曾经提出的向华润集团定向增发45亿股B股的议案最终流产。2002年7月，天药股份等上市公司的增发议案因流通股股东投反对票而“夭折”。2003年10月,银山化工流通股股东通过类别表决以53. 81%的反对票否决了《关于公司流通股实施股份置换的议案》,虽然计票过程一波三折,但最终以流通股股东的胜利告终。接下来的2003年11月,由47只基金流通股股东联盟反对招商银行发行100亿可转债的风波再次凸显了流通股股东意见表达机制的重要性,据说正是此事件促动了监管部门考虑制定本文前言中所说的《指导意见》。
近年来,由于虚假报表、二级市场恶性炒作等侵害流通股股东权益的现象较为严重,监管部门在保护公众股东合法权益方面做了大量工作,主要是对上市公司、中介机构、监管政策等诸多方面作了更严格的规定。相比之下,对流通股股东与非流通股股东之间的固有矛盾则关注得较少。然而,一个不容回避的事实是,我国上市公司股权分置的现状决定了流通股股东与非流通股东之间在一些重大问题上存在着根本的利益冲突。非流通股大股东往往利用其掌握的资源和股市的制度缺陷,对流通股股东权益造成了客观上的侵害,尤其是在融资与分红等焦点问题上,流通股股东与非流通股股东的冲突较为严重。这就需要市场各方更关注流通股股东的权利,在此基础上构建类别股东表决机制。凡是涉及流通股股东权益的决议事项,应当举行类别股东会议,经出席会议的流通股股东所持表决权的半数以上同意才能通过。
制定类别股东表决机制并不是要削弱或否定非流通股股东的控制权,只是在大股东单独作出决定之前,要让中小流通股股东能代表自身利益说话,尊重他们的意见,使得他们在公司的重大决策中拥有更大的话语权。这种表决机制的基本思想是通过公司治理层面,有效解决非流通股股东和流通股股东之间的利益平衡。其采用的机制是“一次股东大会,一次表决,两次统计”。这是保护流通股股东权益的现实而有效的手段。从前面的几个案例可以看出,在类别股东表决中,无论是流通股股东反对还是支持非流通股股东提出的议案,其最终结果都是保护了流通股股东的利益。
类别股东表决制的局限性
1、类别股东表决范围的事项界定不清。完善流通股股东对非流通股股东约束的重要性固不待言,但也需注意不应矫枉过正。如各界议论较多的募资变更、分配方式等,由于筹资周期过长而导致募资变更也许是限于当时环境的一种现实选择,采取不分配股利政策也可能是为了公司的长期发展考虑。从理论上讲,一家优秀的上市公司的控股股东会考虑公司的长远发展,而中小股东更关心短期股价的变动。如果所有议案都交由流通股股东去判断决策,也不合适。所以,对于纳入类别股东表决范围的事项需仔细斟酌。
2、“二次投票”会损失公司表决机制的效率。股票作为出资凭证,本身就是一种公平的投票机制,如果在此基础上再建立一个投票机制,就会使问题更加复杂化。某一类别的股东表决同意往往其他类别的表决不同意,各种表决比例的组合可能性多不胜数,很可能始终都达不成结果,这是一种决策效率的损失。而且,这种制度安排还会造成流通股股东具有双重选择的机会,即存在有利于流通股股东的方案时同意该方案,等股价上升后再卖出股票,这样就可以通过操纵二级市场股价来获利,而流通股股东的这种投机性是不利于上市公司的长远发展的。
3、并非解决流通股股东利益保护问题的根本途径。如果采用了这一制度来协调流通和非流通股东之间的矛盾,将会强化目前股权割裂、国有股一股独大的格局。解决流通股股东利益保护问题的根本方法应该是股权全流通,其他手段都只能作为辅助方法,这是政府必须要承担的责任。如果试图以实行类别股东表决机制来代替实现全流通,就会如同当年为妥协而设置非流通股一样,最终将会演变成积重难返的全局性问题。
4、存在非流通大股东与场外投资者合谋的可能性。高级系统可以轻易找到低级系统的漏洞与缺陷,而低级系统却会浑然不知,也就是说控股股东和中小股东之间存在着不可避免的信息不对称。类别股东表决制的初衷是要保护公司现有的流通股股东,但有时公司的非流通大股东会和场外的一些潜在投资者达成合谋,来侵害现有流通股股东利益。例如,假设非流通大股东先提出一个非常差的全流通方案的提案使得股价暴跌,自然会因为“类别股东表决机制”不通过而未执行。而后庄家合谋吸纳流通股,此时非流通大股东再出台一个好的全流通方案的提案,“类别股东表决机制”通过,股价暴涨。这样合谋者就可以通过二级市场获得非正常收益,而原有流通股股东却在享受表决权利的同时,利益受到侵害。
实施类别股东表决制过程中应注意的问题
尽管类别股东表决制存在着上述的种种局限性,但它还是股权不能实现全流通之前保护流通股股东利益的一种有效措施。由于类别股东表决机制对我国股市而言还处于萌芽阶段,因此,要充分发挥其作用,就要求管理层在推出这一机制时,还要在制度建设、配套措施以及相关细节方面作进一步的完善。
1、界定类别表决的范围
要在制度上作进一步的完善,使流通股股东能更充分地、在更大范围内行使自己的职权。比如,取消原有的只有增发新股数量超过公司股份总数20%方才提交流通股股东表决之条款,使流通股股东的表决权不受20%条款之限制。而且,这种表决的范围不仅只局限于新股增发或者再融资,上市公司中其它各种可能直接损害流通股股东利益的事务,都需要经流通股股东进行类别表决。另外,也可以仿效与推行独立董事制度同样的方法,要求上市公司按照指导意见的要求修改公司章程。
2、建立相应的配套措施
由于流通股股东居住地域的分散性,出于对成本—收益的考虑,他们往往不可能到公司来参加股东大会。为此,要推出网上投票系统来与类别表决机制相配套,让尽可能多的流通股股东能够行使表决权。而与此相适应的是,为增加流通股股东的代表性,在类别表决制度上应对参与表决的流通股股份数作出明确规定,至少要有半数以上甚至是三分之二以上的流通股股东参与,否则表决结果将视为无效。为此,要加大宣传力度,提高流通股股东的表决意识和表决能力。自身素质的提高,也是流通股股东保护自身权益的必要条件。
3、增加类别表决的透明度
在类别表决的制度下,一些机构投资者往往容易形成流通股股东中的“一股独大”。为了增加类别表决的透明度,避免非流通大股东与机构投资者的合谋,应该在每次流通股股东类别表决后披露前十大流通股股东的表决意见,将机构投资者的表决结果置于中小投资者及媒体的监督之下。这样有利于防止机构投资者与非流通大股东之间的“合谋侵害”。结束语尽管类别股东表决制还存在各种局限性,但是在目前不能实现股权全流通情况下,其对保护中小投资者利益所发挥的作用还是勿庸置疑的。为了顺利实施该制度,需要有关部门在制定制度的同时,合理界定类别表决的范围,建立网上投票等相应的配套措施以及对大股东与场外投资者合谋的防范制度。任何新生事物得到人们的认识、理解与接受,都需要一个时间过程,类别股东表决制当然也不例外。
（三）股东表决权排除制度
股东表决权排除制度，也称为表决权回避制度，是指当某一般东与股东大会的讨论的决议事项有特别利害关系时，该股东或其代理人均不得就其持有的股份行使表决的制度。这项制度在德国等大陆法系国家已经被广泛适用。股东表决权排除制度从原理上看，是为了排除利害关系股东对关联交易的决议可能造成的影响，防止关联股东滥用表决权，损害小股东的利益。《欧共体第5号公司法指令》和《澳门商法典》对股东表决权排除作了更严格的规定，不仅排除了利害关系股东持有自己股份的行使，而且排除利害关系股东行使第三人的股份。
（四）限制表决权制度。
即当某一股东持有的股份数额超过法律规定或公司章程规定的限额以上时，超过限额部分的股份便不再享有表决权的制度。该制度能限制大股东利用资本多数决定原则控制股东大会，以适度平衡大股东与中小股东的表决权的悬殊。我国台湾地区公司法第179条规定，如果一股东持有已发行股份总数的3％以上时，应在章程中对其表决权加以限制。但在如何进行限制上，各国公司立法的主张又有区别：一种观点是，应在公司章程中规定折合几股才拥有一个表决权。该观点的弊端也较明显，若在折股的比例设定上缺乏科学性，既会影响大股东的利益，也不利于调动大股东的积极性。另一种观点是，大股东的表决权不得超过全体股东表决权的一定比例，如1/2，1/3或1/4。第三种观点是，规定超过一定的股份基数后，股东所持有的其余每股的表决权应受限制，如打六折或七折等。这三种观点共同存在的缺陷是，大股东可以把超过一定基数的股份或表决权受限制的股份转移到一个或一些“人头上”，而这些“人头”当然是代表大股东利益的。但这样，限制的作用就完全被消灭殆尽了。第四种观点是，表决权回避制，给予所表决事项有利害关系的大股东无表决权，表决中中小股权视同100％的股份。
我国公司法第106条规定，股东出席股东大会，所持每一股份有一表决权，未设关于表决权的限制性规定和表决回避制。若单纯从公司原理来看，一股一权并无不妥，但若从我国目前的实际情况来看，一股一权的表决方式显然会造成不公平的现象。沪深两市的一千多家上市公司中，国家和法人占绝对控制地位的占绝大多数，上市公司年度股东大会及临时股东大会都是以一万股为一个投票表决单位，因此只有两人参加股东大会的现象出现就不足为奇了。可见，中小股东眼睁睁的看着自己的利益受损却无可奈何的原因在于我国相关法律制度的不完善。为此，我们应规定一个限额，超过部分，按递减百分比累积计算表决权。这样，既照顾了中小股东的表决权，又体现了大股东之间的表决权差异。
国务院办公厅 等


国务院办公厅、中央军委办公厅关于地方、军队密切配合搞好军队房地产清查整顿工作的通知
国务院办公厅 中央军委办公厅



为进一步贯彻落实《中华人民共和国军事设施保护法》和《中国人民解放军房地产管理条例》，中央军委决定，在全军进行房地产清查整顿。其目的在于纠正房地产使用管理中存在的混乱现象，克服本位主义、个人主义倾向，加强军队房地产的集中统一管理，提高使用效益，更好地为
国防现代化服务。军队房地产清查整顿工作涉及地方不少单位和个人，需要各级人民政府及有关部门大力支持和配合。为保证军队房地产清查整顿工作的顺利进行，经国务院、中央军委批准，现就有关问题通知如下：
一、各部队和地方人民政府，要深刻理解军队进行房地产清查整顿的重要意义，教育部队和人民群众严格遵守国家、军队有关房地产使用管理的政策规定。各地驻军要主动向当地人民政府通报、报告有关情况，协商解决有关问题。各级人民政府要积极配合并进行协调，为军队开展房地
产清查整顿工作创造良好的外部条件。
二、妥善处理转业干部及其他地方人员在军队、地方两处占房问题。地方政府及有关部门和部队要主动互相通报这些人员在地方和部队的住房情况。地方政府及有关部门要动员在地方已安排相应住房的人员，退出住用的军队房屋。对私自转让或拒绝退出军队住房的，政府及有关部门应
协助部队收回。
三、在当前住房供需矛盾比较突出的情况下，军队和地方都要从国防建设的大局出发，努力解决好转业干部的住房问题。地方要体谅军队住房方面的困难，有条件的单位要优先安排转业干部的住房；确无条件安排的，应督促暂住军队房屋的转业干部按军队的有关规定办理借住手续，并
按时交纳房租、水电、取暖、煤气等费用。
四、切实纠正军队一些单位擅自处理军队房地产的问题。军队房地产的权属统归中央军委和总部。处理军队房地产必须按《中国人民解放军房地产管理条例》规定的审批权限履行报批手续，否则均属擅自处理。军队单位违反条例规定签订的处理军队房地产的合同、协议，这次清查整顿
中要区别情况予以纠正，有的要收回，有的要补办手续。涉及地方的，军队应和地方互相协商，妥善处理。各级政府及有关部门要给予大力支持，并协同做好善后工作。
五、地方和部队可结合当地驻军房地产清查整顿的实际情况，共同商定相互配合与协调的具体办法和措施，并认真抓好落实。



1991年8月22日