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论事实推定的效力/周成泓

时间:2024-07-03 05:57:29 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9822
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论事实推定的效力

周成泓

摘 要:事实推定属于一种推论,其理论基础是经验法则,对其可运用逻辑经验法则进行分析。推定事实可作为认定案情的根据,但允许对其进行反驳,且推定事实不得再作为其他事实推定之基础事实的证明依据;证明责任在其起源上受到了事实推定的影响,但证明责任规则一旦形成它就一般不再受到事实推定的影响;事实推定只转移提供证据责任。
关键词: 事实推定;理论基础;效力

On effects of presumption of fact

Abstract: Presumption of fact is a kind of deduction ,with the rule of common sense being its theoretical base. Inferential facts can be the base of cognizance of case, however, it can be rebut and cannot be the base of other presumptions. The burden of proof is, but only influenced by presumption of fact originally. Presumption of fact shifts only the burden of producing evidence.
Key words: presumption of fact; theoretical base; effect

诉讼证明包括完全证明和推定证明两种。完全证明是运用三段论推理进行的证明,其效力是确定的。但是,对于作为证据法重要范畴之一,也是当前司法实践中复杂且难以操作的课题之一的事实推定的研究目前仍比较薄弱,其理论基础是什么,其效力如何,都仍有待于学界做进一步的研究。本文拟对事实推定的效力做一探讨。文中不足之处,恳请专家学者批评指正。
一、事实推定概说
(一)事实推定的概念
推定是法院在无必然性证据证明待证事实的情况下,根据已知的或然性证据假定另一事实在法律上得以成立的一种推论,即根据甲事实的存在,推断出乙事实存在的一种诉讼证明活动。推定中的甲事实称为基础事实,乙事实称为推定事实。
根据学界通说,推定分为法律上的推定(法律推定)和事实上的推定(事实推定)两种。后者是指审判者 基于职务上的需要,根据一定的经验法则,就已知的事实作为基础事实,进而推论未知事实的证明手段。[1]
(二)事实推定的性质
有学者认为,事实推定本质上属于推论的范畴,它同法律推定是有区别的。在事实推定的情形下,司法机关根据已知的事实作出何种判断,由于法律上没有明文规定,需要由审判者根据一般知识和实践经验来决定。而对于法律推定,审判者应当按照法律规定认定事实。但也有学者持不同意见,认为事实推定是客观存在的,而且实际中用得较多,肯定事实推定,实际上就是肯定审判者在诉讼中的主观能动性,使司法变成一种能动的活动过程而不是简单地适用法律。易言之,事实推定并无独立的性质,它只是诉讼过程中审判者的一种心理活动。德国学者汉斯•普维庭教授则认为,事实推定是法律推定的遗留,其原本是调整证明评价的,事实推定的生活经验很少涉及法律上的风险分配,而是涉及一种对生活事实进行评价的标准,法律推定指向证明责任,而事实推定指向证明评价。[2]
笔者以为,事实推定属于逻辑上的一种演绎推论,它是根据经验规则经逻辑上的演绎而得出的结论,它属于证明评价的范畴。
在讨论事实推定的效力之前,我们先对其理论基础做一探究,因为推定的效力是由其理论基础决定的。
二、事实推定的理论基础
关于事实推定的理论基础,笔者以为只有经验法则,而不包括公共政策,这从其法律性质即可得知。以下笔者从事实推定的运行过程,即形式逻辑演绎过程着手,对事实推定的理论基础进行分析。
经验法则,是指“人们在长期生产、生活以及科学实践中对客观外界普遍现象与通常规律的一种理性认识,在观念上它属于不证自明的公认范畴。司法审判上的经验法则是社会日常经验法则的一个必要而特殊的组成部分,其特殊性表现在法官常常根据其自身的学识、亲身生活体验或被公众所普遍认知与接受的那些公理经验作为法律逻辑的一种推理形式”。[3] 经验法则依其性质不同,可分为一般经验法则和特殊经验法则两类。前者是指一般人从日常生活中所体验、感知的一类事实。特别经验法则是指具有特别知识或经验的人才能得知的事实形成法则。它必须经过证明后,才能作为认定事实的基础。在事实推定中,经验规则通常是指一般经验法则。
由形式逻辑原理可知,任何推论都是由前提命题和结论命题两部分所组成的,之所以能由前提命题推出结论命题,是因为前提命题与结论命题之间存在着某种逻辑联系。逻辑联系不同,推理的性质就不同,前提命题与结论命题之间的联系决定着推理的性质,事实推定仅属于推理的形式之一。
根据现代逻辑学的研究,在推论中,前提命题(A)与结论命题(B)之间存在五种逻辑联系:第一,等值关系,即A=B,二者同时并存;第二,蕴涵关系,即AB ,A命题真包含于B命题之中;第三,逆蕴涵关系,即AB,B命题真包含于A命题之中;第四,相交关系,即当A存在时B可能存在;第五,矛盾或反对关系,即当A存在时B不一定存在,当B存在时,A不一定存在。在这五种逻辑联系中,第一、第二种为肯定型必然联系,第五种为否定型必然联系,第三和第四种为或然联系。或然联系又分为常态联系、例外联系和中立联系。常态联系是指如无例外情况,当A存在时,B也存在(肯定的常态联系)或不存在(否定的常态联系)的可能性极大;中立联系就是当A存在时,B存在与不存在的概率一样大;例外联系是相对于常态联系而言的,即当A和B间是常态联系时,A与非B就是例外联系,当A和非B是常态联系时,A和B就是例外联系。
在诉讼中,如果前提命题与结论命题之间具有必然性的逻辑联系,则构成了诉讼中的必然推理,这是一种典型的演绎推理。它具有两个特征:第一,必然性,即前提命题为真,结论命题必然为真;第二,演绎命题是非扩展的,即结论包含在前提之中,结论没有超出前提的范围。在必然性推理中,如果不仅小前提A的存在有证据证明,并且其结论B的存在或不存在也有证据证明,就构成完全证明。如果只有小前提A存在的证据而无结论B存在或不存在的证据,那么它就是法律上的免证事实,也属于完全证明。二者均不属于推定的范畴。
如果前提命题A与结论命题B之间的逻辑联系是或然的,就构成了或然性证明。或然性证明又可以分为完全的或然性证明和不完全的或然性证明,二者的区分标准在于结论命题B的存在或不存在有无证据证明,有证据证明的就是完全的或然性证明,反之则为不完全的或然性证明。(1)如果前提命题A与结论命题B之间存在常态联系时,即当A存在时,B存在或不存在的可能性极大,并且B的存否没有其他证据证明时,则它就构成一种高盖然的或然性推论,属于事实推定。(2)如果前提命题A与结论命题B之间存在中立联系,即当A存在时,B存在和不存在的可能性一样大,并且A的存在有证据证明,而结论命题B 的存否无证据证明,则此推理对认定案件事实无任何价值;当B存否有证据证明时,则其证明价值在诉讼中与必然证明相同,也属于完全证明。(3)如果前提命题A与结论命题B之间存在例外关系,则一般来说,我们不能以此作为认定案件事实的依据,因为例外联系存在的可能性极小。不过,也不能将此绝对化,因为可能性小不等于没有可能性。只要有证据证明当前提事实A存在时,结论事实B存否也有证据证明,则它就是一种完全证明。[4]
由上可见,在逻辑推理中,只有当大前提是高盖然或然性的,且推定事实无证据证明时,才构成诉讼证明中的事实推定。因此,作为事实推定基础的经验法则与司法者的自由裁量权之间有着内在的联系,它的运用往往取决于法官主观的思维模式和业务素质,有着某种随意性和偶然性。在缺乏具体指导原则的情况下,如果仅凭经验法则作出裁判,就难免导致错误。因此,针对经验法则的运用应规定合理的指导原则,作为事实推定基础的经验法则不能过多地反映主观上的内容,而应使其类型化。法官若违背具体类型化的经验法则进行所谓的事实认定,则应予以撤销。不过,由于不同法官的审判经验和判案技能有异,也由于不同审级法院的任务不同,对事实推定在诉讼证明上发挥的“衡平”价值功能不能按同一水准苛求。[5]
三、事实推定的效力
国外有的学者认为事实推定是建立“表面可信或初步可信的证据”,除非另有表面可信的证据予以推翻,即无需举证,也即事实推定相当于表面可信的初步证据。但有的学者不同意这种观点,他们认为,表面可信的证据是指证据可信的程度。在陪审制下,提出主张的一方当事人建立此种初步证据后,方可以之通过法官而提交给陪审团,因而不宜使用此术语来说明推定的效力。如英国学者斯蒂芬认为,使用推定一词,是专门针对法律上的推定可以反驳者而言的。我国台湾地区学者李学灯先生亦认为,为了避免混淆,法律上的推定应称为推定或假定,而事实上的推定应称之为推论。[6] 德国学者汉斯•普维庭教授甚至认为,事实推定不属于证明责任规则,而归属于证明评价领域,它要么是一些特别强烈的生活经验规则,这时它就是表见证明;而在通常情况下,它只是一般之情势。在这两方面,事实推定作为一个法律现象它纯属多余。
笔者基本赞同普维庭教授的观点,但以为事实推定并非是一个多余的法律现象,对其进行研究有着重要的理论和实践意义。
对事实推定的效力可以从两个方面进行分析,即推定事实的效力以及事实推定与证明责任的关系。以下分述之。
(一)推定事实的效力
推定事实的效力是指运用事实推定法则得出的结论在法律上的效力,包括是否可以对推定的结论进行反驳,以及推定事实是否可以作为其他推定中的基础事实。由上文对事实推定的理论基础所作的分析可以对推定事实的效力作如下归纳。
1、推定结论的法律效力
事实推定是根据前提事实,运用经验、逻辑法则而推知结论事实的一种诉讼活动,它属于逻辑上演绎的推论,如果没有相反的推论,就可以对推定事实的真实性予以确认。
2、对推定的结论是否可以进行反驳
前面我们已经谈到,事实推定的前提事实与推定事实之间的联系只是一种高盖然的或然性联系,它未必就与客观情况相符。因此,如果对方当事人提出了可成立的反证,推定即为失效,推定事实就不能再视为存在。
3、推定结论是否可作为证明其他案件事实推定中的基础事实的证据
推定必须依据基础事实进行,法官在进行事实推定时,必须首先查明基础事实的存在。而由于推定事实是建立在逻辑演绎基础之上的一种主观以为,因此,不能再以之作为证明其他事实推定中之基础事实的证据,理由有三:第一,该种“主观以为”不具有法定证据的形式要件;第二,该种“主观以为”是对基础事实与推定事实之间是否具有常态联系的逻辑结论;第三,推定的事实不能作为基础事实再用以证明其他事实,这也是由推定事实的相对性所决定的。[8]
(二)事实推定与证明责任
事实推定与证明责任关系的命题包括两个方面:一是在每个具体的案件中,证明责任的确定是否要依赖于推定;二是推定的法律效果是否转移证明责任。
(一)证明责任的确定是否要依赖于事实推定
这个问题的解决包括两个方面。一方面,事实推定对证明责任发生影响的时间。从证明责任规则发展的历史来看,它经历了先推论(事实推定),后(法律)推定,再到证明责任规则这样一个发展过程,即证明责任规则是在事实推定规则的基础上确立的。另一方面,哪些证明责任规则受到了事实推定规则的影响。证明责任规则包括证明责任一般原则和各种具体类型案件的证明责任规则,前者受到了事实推定规则的影响,[9] 但在证明责任一般原则已确定的情况下,各个具体类型案件的证明责任分担规则通常不会受到事实推定规则的影响,即使在证明责任倒置时依然如此。不过,个别案件的证明责任的确立却可能受到事实推定规则的影响,即在法律对某个案件证明责任如何分配没有明文规定时,法官就可以根据公平原则和诚实信用原则,综合当事人举证能力等因素确定证明责任的分配。
由此可见,证明责任分配规则是在事实推定的基础上产生或确定的,这是由自然科学、尤其是数学上的统计概率论所决定的;但证明责任规则一旦形成,它就一般不受事实推定的影响。
(二)事实推定是否转移证明责任
对于这一问题,我们应从诉讼动态过程来进行分析。法官以事实推定来认定待证事实,其心证的形成过程可以分为两个阶段:首先,法官对作为推定基础的基础事实形成确信,然后,以此为前提,运用自由心证及经验法则推论出待证事实的真实性。对方当事人反驳事实推定,可在事实推定过程中,心证形成的两个阶段,而行使三种攻击手段。其一,举证反驳基础事实,以阻止法官对基础事实形成高盖然性的心证,这时对方只要提出反证,使基础事实陷于真伪不明,其结果便导致法官不能适用经验法则,因而无法进行事实推定。其二,提出证据攻击法官适用经验法则进行事实推定的推论过程,即提出某一特殊的事实,使得法官不能根据一般的经验法则对该案件的待证事实进行事实上的认定。其三,直接提出证据证明推定事实的不存在。只要受不利推定的一方当事人提出相反的证据,使法官对推定事实已经形成的心证发生动摇,该推定事实就已经被推翻而不能得以确认。为使法官确认推定事实,当事人必须再度举证,以使法官重新形成心证。
从上述事实推定的运行过程我们可以看出,主张推定事实效力的一方当事人始终对推定事实的真实性负有证明责任。对方为反驳推定事实固然要提出证据,但其提出证据以阻止法官对推定事实的确信,并非属于客观证明责任的转移,而是提供证据责任的转移。换言之,在推定事实最后真伪不明时,推定事实视为不成立。[10]
为进一步说明事实推定与证明责任的关系,笔者再引入两个概念,初步证据推定和说服性推定,二者同属法律推定和事实推定之下的范畴。所谓初步证据推定是指,某个证据如果通过了法院的验证,即享受初步合格的推定,它主要适用于审判前的准备阶段,其目的在于剔除与案件无关的证据,加快诉讼进程,提高诉讼效率。说服性推定则是指,提交到法庭上的某种证据,经过质证和辩论之后,仍然具有很强的证明力,即享受说服合格的推定,其成立条件是:第一,必须是在法庭审理阶段;第二,必须是原告所提出的证据具有较强的说服力;第三,必须能克服被告的反驳。[11] 初步证据推定处于推定的表层,说服性推定则处于推定的深层。二者都属于事实推定的范畴。
张栋 华东政法大学 副教授



关键词: 律师/政治参与/公共事务
内容提要: 律师对国家政治生活的参与程度乃是一国法治实现程度的标尺之一。作为法律的掌握者,律师具有参与公共事务的良好条件。对一个国家的管理者来说,律师阶层的角色是重要并极富开拓性的,其作用的实现方式主要包括:参与立法,促进法律进步;进入国家政权机关任职;影响公正政策的制定和执行以及联系公众与政府,及时反映社会利益诉求等方面。律师是促进民主政治的重要力量,应当在我国的政治生活中发挥更加重要的作用。


在人类政治文明发展史上,没有人能够否认律师在政治生活中发挥的重大作用。例如,在美国,“现在每20位律师中有两位是联邦政府、州政府、县政府和市政府的雇员,司法部门还不计算在内。……律师人数占美国参议院人数的2/3,占众议院人数的1/2,占州长人数的1/2至2/3。可以这样说,美国律师扮演的一个很重要的角色,即向政府部门输送公务员”,尤其突出的是“美国历届三十六位总统中有二十三位曾经是律师”。[1]其他发达国家如英、法、德国的律师在政府中供职的情况与美国相似。当然,律师参与政治生活最根本的理由是法治或依法治国本身。通过修宪,依法治国已经成为我国的基本治国方略。但是,这里所谓的法并不仅仅包括立法机关制定的法律条文,它还包括一整套丰富的法律专业知识、法律家分析解决问题的方法以及法治的意识。由法官、检察官以及律师所构成的法律家群体正是这种知识、方法和意识的载体。[2]在这个意义上说,律师对国家政治生活的参与程度乃是一国法治实现程度的标尺之一。作为法律的掌握者,律师具有参与公共事务的良好条件。他们将诉讼中得来的经验带入国家的治理之中,对于法治政府的形成起了推动作用。对一个国家的管理者来说,律师阶层的角色是重要并极富开拓性的,其作用的实现方式主要包括以下几个方面:

一、参与立法,促进法律进步

近年来,我国律师经常参与法律、法规的起草工作,如《刑事诉讼法》、《律师法》等多部法律的修改都广泛地征求律师的建议。2001年9月25日,中国首例由律师起草的地方法规《重庆市物业管理条例(草案)》经重庆市人大常委会通过,并于当年11月1日起正式实施。该草案的通过标志着我国在律师参与立法的进程中迈出了一大步。

律师对法律进步的贡献主要表现在参与立法上。律师拥有丰富的法律专业知识和司法实践经验,可为立法工作提供有效的帮助。律师是最重要的法律服务阶层,直接面对法官、检察官和当事人,通过与公诉人的唇枪舌剑或者与对方当事人针锋相对,维护当事人的合法权益。律师站在司法实践的最前沿,最了解法律适用的实际效用。律师通过其对法律适用、司法实践的切身观察、体会,将意见提交立法机关,可以弥补职能立法理论与司法实践现状脱节的最大不足。此外,律师通过与当事人打交道,对社会进行观察了解,清楚民众的想法,聆听民间的声音,他们的立法建议更加贴近实际,如此反映在立法工作中,更容易改进立法工作,同时也能通过反映民众的意见,获得民众对法律的尊重。因此,律师的职业特质和职业个性决定律师参与立法是很自然、很合理的事情。律师具有广泛的知识、敏捷的思维、严密的逻辑、雄辩的口才和很强的文字表达能力,并且进行着长期的法律实践,能够及时地发现法律的缺陷和漏洞,这些为律师参与各级立法机关的立法提供了天然的基础。在美国,律师历来是法律起草委员会的重要成员,从1900年起,律师就占美国立法机构中全部职位的1/4以上。日本《律师法》第1条规定,“律师要在诚实执行职务的基础上,努力维持社会秩序及改善法律制度”。在改善法律制度方面,日本律师做了大量的工作,例如关于少年的立法,因为律师界的反对,使得严惩少年犯罪案件的立法意图未能实现。而在我国,律师的用武之地主要限于司法领域,律师这个“天然的立法资源”被长期忽视。近年来全国人大代表中律师所占比例虽然很小,但也呈稳中有升之势。

律师参与立法,可以有效地防止部门立法和行业立法的腐败。起草主体的单一化、局部化和地方化是阻碍立法质量提高的关键。从过去制定法规的立法惯例看,多数是由政府各职能部门或者行业协会承担起草任务。由于起草主体单一,个别部门或者行业协会都存在各自的局部利益。在立法实践中,一些部门容易将本部门的利益不适当地融入一些法规的草案之中,有时甚至通过起草的便利争夺管理权和执法权,扩大部门权力和利益。在古希腊城邦,为了防止立法的腐败,立法工作都是“邦外人”来操作的。现代律师的产生,是民主政治的产物。市场经济条件下,需要律师有自身的独立性,成为“邦外人”。而这种独立性反映在立法工作中,恰好是立法工作摆脱行政化,避免立法腐败所必须的。

律师参与立法,可以缓解“大众立法”与“精英立法”的冲突。随着法治现代化的进一步深入,我国立法已越来越公正透明,公众以及各种利益集团介入的情况也越来越多,利益博弈已进入立法层面。可以说我们正逐步走向一个透明立法的“立法博弈”的时代。“立法博弈”构成了对“部门立法”的有效监督,抑制了立法不公正的产生,但要使“立法博弈”下的法律更加公平、公正,必须建立一种理性的、平等的“立法博弈”的机制。律师的客观性、中立性和专业性决定了其是“立法博弈”下一个不可或缺的代表社会利益的利益集团。平衡“大众立法”和“精英立法”的冲突需要律师参与。从理论上讲,“大众立法”应当是最真实、最纯粹和最高级的立法形式,但正如萨托利所疑惑的那样,“从原则上大可以认为,亲自行使权力应当是胜于把权力委托给别人,基于公众参与的制度比代议制更安全或更完善。但历史表明,古希腊的民主制度和中世纪的公社,不知为什么总是既骚乱又短命。”[3]究其原因,“大众立法”有其固有的弊端,如理性缺乏、知识欠缺、效率低下等等。相反,由“立法精英”负责立法的具体制度设计,不仅能够克服立法效率低、立法成本高、智力支持不足等问题,更重要的是,深谙法治理念、具备知识素养、富于立法技巧的“立法精英”,能够对狂热、盲目的民意作出冷静、睿智的判断,并在立法中理性、审慎地予以体现。但是“精英立法”可能导致立法权享有者和实际立法者的分离,会产生立法的民主合法性危机,民众的立法话语权如何才能体现?立法如何体现“民意”?如何保护民众利益不被侵犯?立法内容的平等性体现为在立法过程中要实现公权力与私权利的平衡,有些情况下甚至要向私权利作适当的倾斜,以维护实质上的公平。律师职业是一种社会中间组织,其权力来源是介于公权力与私权利之间的一种社会权力。其性质是为社会提供法律服务。律师在从事法律服务过程中有足够的机会了解公众的法律诉求,律师以民间身份参与立法,某种意义上说是民众参与立法的一种形式。在民意机关的立法过程中,通过代表不同利益群体的律师间的辩论交锋,可以达到各种利益的平衡与协调;在行政立法过程中,律师作为一种私权利的代表可以防止公权力的独断专行,实现公权力和私权利的平衡,从而使立法更加民主、公平。

律师参与立法,可以增强社会的认同感,提升律师的法律地位。律师参与立法是律师的政治功能的体现。在我国,律师作为治理国家和社会的天然资源被忽视了,他们更多的是被定位为“经济人”,是与政治无关的“边缘化”群体。改革开放以后,我国恢复了律师制度,律师成为最早摆脱政府色彩的市场中介服务人员。高学历、高收入使律师成为中国最热门的行业之一。他们通过运用自身的法律知识,维护当事人的合法权益。但是,从司法实践来看,在法庭上,律师当众为法官斥责者有之,为公诉人羞辱者有之;在法庭外,律师为当事人拒之门外,甚至殴打致伤者有之。究其原因,一方面是律师尚未得到社会的普遍认可,一方面,与少数律师不甘“清贫”,违反职业道德,违法操作,自毁长城有关。律师通过对立法活动的主动参与,有利于树立其法律服务阶层的形象,同时,有助于律师队伍提高整体素质,增强民众对律师职业的认同感,也有利于法治化的进程。

二、进入国家政权机关任职

从世界范围来看,通过直接从事政府工作,成为政治生活的成员是律师参与政治的最重要的体现和最根本的方式。因为律师只有进入国家机关任职,才能直接将自己的政治观点、执政方式等付诸实施,才能直接使各种利益诉求变为公共产品输出,从而实现自己的政治追求和社会价值。美国许多州长、议员乃至总统都是由律师来担任即是这一方式的最好注解。律师通过角色转化,直接从事政府工作,不但能够提高政府对法律的重视程度,还可以增强政府在法律框架内处理问题的能力。我们不能期待由不懂法律,甚至视法律为羁绊的人组成的政府会真正施行法治。律师对法律规则有着敏锐的洞察,他们走向政治,能将法律职业的思维方式、行为模式融入政府的管理之中。托克维尔指出,在美国“大部分公务人员都是或曾经是法学家,所以他们把自己固有的习惯和思想方法都应用到公务活动中去”[4](“法学家”包括但不限于律师)。律师的职业属性也与法治政府的运作模式存在内生的相通。现代法治政府要求执政者在理性的决策程序下,加强对多元利益的认知,做到平息社会纠纷,消除社会矛盾,使得权力的运行呈现一种良性平稳的状态。律师具有理性审慎的思维方式和运用法律熟练地解决社会纷争的能力,其在把握法治的理念,调整复杂的社会关系,平衡不同利益的冲突上,较之其他社会成员具有更为明显的优势。“律师们对不同利益的敏锐观察,对法律规范的准确把握,对论辩技巧的熟练运用,正是他们成为现代政府里最活跃也是最重要角色的原因。”[5]

三、影响公正政策的制定和执行

现代社会中,政府承担了大量公共政策的制定和执行职能。律师则从法律的角度,对政府的活动提出意见及建议,从而影响公共政策的制定和执行。从律师的知识特点角度来看,律师具有深厚的法律理论知识,同时也是运用法律知识处理各类问题的专家。政府的许多重大决策都面临着许多层次的法律关系,可能涉及行政法、民法等各个方面。政府领导及相关工作人员可能也具有一定的法律知识,但未必具有全面的法律知识,尤其缺乏综合处理各种法律关系的能力,因而律师可以协助政府机关把好重大决策的法律关口。从律师的职业特性角度看,律师同法学理论专家比较,对于法律实务中出现的涉及社会政治经济生活方方面面综合的法律往往更有全面的了解与研究。同时,律师每天参与大量法律实务,诉讼经验丰富,积累了丰富的法律风险的防范经验。从这个角度来看,律师参与政府重大决策法律风险防范,可以从合法性方面给政府重大决策把关。从律师的独立身份角度来看,律师作为提供法律服务的专职人员,有自由工作者具有的独立的身份,不存在制度限制及公正性的怀疑问题,其参与立法有利于提升政府形象。另外,律师独立于行政机关,这也是与政府所属的法制办等政府法律专职人员的区别所在。法制办专职人员在行政上隶属于政府,在人事及财政上都受政府支配,因此在具体的政府重大决策过程中,他们所提的法律意见有时候会流于形式,而律师不同,律师有自己独立的收入,管理体制上也不直接受制于政府,由于其民间身份,可以独立发表观点,可以从民众角度出发,敢于向政府“挑刺”。可见,律师对公共政策的决策和执行的影响对于维护法治及保障市场经济的发展具有重要意义。在我国,律师参政议政是一种重要的监督方式,可以有效地监督和促进国家机关及其工作人员依法行政,减少滥用公权行为的发生,推动全社会牢固树立和大力践行社会主义法治理念,使维护社会主义市场经济秩序等各项法律获得普遍的服从。在形式上,律师以法律顾问的形式参与政府的决策,充当执法参谋是其中的一个重要方式。

四、联系公众与政府,及时反映社会利益诉求

律师在执业过程中广泛接触社会各阶层,了解各阶层的利益诉求,通过及时向国家有关部门进行利益表达,使国家适时采取相应措施满足社会利益诉求,以维护国家的政治稳定。政治稳定是指一个国家在一定时期政治统治的稳定和社会秩序的协调,主要包括两方面,一是国家机构有序运转,二是公众同政府关系协调一致。政治参与和政治稳定之间存在着辩证的关系。一方面,政治稳定是实现普遍公民有效政治参与的前提和基础。只有保持政治稳定,不断建立和完善有序的政治参与机制,才能为公民提供有效的利益表达途径和渠道。另一方面,有序的政治参与可以有效促进和维护政治稳定。因为政治参与是公民与政治体系发生联系的最直接的形式,必然影响到政治利益的分配。每个公民都想通过政治参与来获取自己想要获取的政治利益。事实上,他们也是以能够得到或部分得到相应的满足为限度的。[6]有序的政治参与意味着政治系统输入公众利益诉求,使政府获得全面而又具体可靠的政治资源,输出相应的政治产品以满足公众的不同需求。“事实表明,较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配”,[7]从而促进社会的公平和社会福利的发展,增进公众对国家的认同感和归属感,从而带来政治系统的稳定。必须指出的是,政治参与并不必然与政治稳定成正比关系,不适当的政治参与则会破坏政治稳定。实践表明,面对利益主体多元化、资源配置市场化的新情况,政府在加强社会管理中,遇到社会矛盾时如果总是冲在最前面,事事与群众直接面对,容易丧失回旋余地,削弱政府的公信力。而解决这些民事矛盾、行政矛盾和刑事矛盾的纠纷,以律师为代表的社会中介组织人员身份超脱独立、有高度专业知识,在政府、经济实体和群众之间能起到沟通和平衡的独特作用,有利于建立全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制。律师也可以法律顾问的身份协助政府管理,为政府提供法律咨询、草拟规范性文件、代理法律事务等促进政府依法行政。




注释:
[1]参见[美]马丁·梅耶:《美国律师》,江苏人民出版社2001年版,第11页。
[2]贺卫方:《律师的政治参与》,载《中国律师》2001年第3期。
[3][美]乔·萨托利:《民主新论》,冯克利、阎克文译,东方出版社1993年版,第283页。
[4][法]托克维尔:《论美国的民主》,董果良译,商务印书馆1988年版,第310页。
[5]贺卫方:《律师的政治参与》,载《中国律师》2001年第3期。
[6][美]塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊:《难以抉择》,华夏出版社1989年版,第184页。
[7][美]塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊:《难以抉择》,华夏出版社1989年版,第79页。

德宏州耕地开垦费征收和管理办法

云南省德宏傣族景颇族自治州人民政府


德宏州人民政府公告
第5号




  现公布《德宏州耕地开垦费征收和管理办法》,自2005年9月1日起施行。



二○○五年七月二十一日  






德宏州耕地开垦费征收和管理办法







  一、耕地开垦费征收依据
  根据《云南省人民政府办公厅关于转发省土地管理局、省财政厅〈云南省耕地开发复垦基金管理暂行办法〉通知》(云政办发[1997]200号)、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《云南省土地管理条例》“从事非农业建设的单位和个人,经批准占用耕地的,应当开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地;没有条件开垦的,应当按照所占耕地前三年平均年产值的3—8倍的标准缴纳耕地开垦费;开垦的耕地不符合要求的,对不符合的部分缴纳耕地开垦费。耕地开垦费由批准农用地转为建设用地的人民政府土地行政部门征收”。依法征收耕地开垦费,耕地开垦费实行财政专户管理、专款专用。
  二、耕地开垦费征收的对象和标准
  耕地开垦费征收的对象是:凡在德宏州境内从事非农业建设的单位和个人,经批准占用耕地的,都必须按照《云南省土地管理条例》规定的标准缴纳耕地开垦费。耕地开垦费缴纳的标准是:水田按每亩3000—6000元,旱地按每亩2000—4000元,征收标准若发生变动时,按新标准执行;大中型农田水利、能源、交通等重点工程,国家有另行规定的按其办理。
  三、耕地开垦费的征收办法
  耕地开垦费在办理农用地转用时一并缴纳,由县、市国土资源部门统一征收后,随项目用地报件全额上缴州国土资源局,并统一汇缴财政耕地开垦费专户。所缴的耕地开发费专项用于新增耕地开垦。
  四、耕地开垦费的使用范围
  耕地开垦费的使用权限,按《云南省土地开发整理项目资金管理暂行办法》有关规定执行。
  具体使用办法是:征收的耕地开垦费总额的70%,以项目挂勾的形式下拨项目所在地的县市耕地开垦费专户,用于耕地占补平衡的项目实施;州级统筹30%做为平衡全州土地开发整理项目的储备金;州国土资源局、州财政局按所缴纳的耕地开垦费各提1%作为业务经费,并按相应比例返还各县市国土资源部门及财政部门。
  五、耕地开垦费的使用拨付办法
  耕地开垦费的使用拨付,采取以项目挂勾的办法运作,根据各县市上报的土地开发整理项目情况,由州人民政府审批,从州级耕地开垦费专户中下拨到各县市耕地开垦专户,专项用于耕地开发整理。